Gérard Larcher :  » Pour une organisation territoriale et efficace « 

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Passage média · Républicains Sénat · 5 juillet 2010

L’un représente les Maires de France et a été particulièrement actif dans ce rôle à l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales, l’autre est le deuxième personnage de l’État et préside le Sénat qui, de par la Constitution, est le garant des collectivités territoriales. Tous deux échangent avec passion de ces nouvelles perspectives qui s’ouvrent aux élus et aux collectivités, abordant sans complaisance un texte dont chacun s’accorde à dire qu’il est une étape essentielle dans la décentralisation.

Près de trente ans après les premières lois de décentralisation, le gouvernement a engagé une réforme de grande ampleur, qui concerne les collectivités territoriales et qui s’est articulée autour de trois textes dont le Parlement examine le texte central. Vous semble-t-il que cette réforme était nécessaire et pour quelles raisons ?

Gérard Larcher : Cette réforme est non seulement nécessaire mais, plus que cela, elle est urgente! La France a d’autant plus besoin d’une organisation territoriale adaptée et efficace, que la crise mondiale, en renforçant la brutalité de la concurrence, oblige nos entreprises et nos territoires à déployer leurs potentiels pour rester compétitifs. L’unité française s’est construite autour d’un État centralisé, avec une organisation particulière qui répondait aux besoins du moment. Cette organisation est aujourd’hui inadaptée dans un État décentralisé du XXème siècle, où urbanisation et nouvelle ruralité, construction européenne et effacement des distances sont les nouvelles réalités des citoyens et des élus.

Jacques Pélissard : Effectivement, cette réforme est nécessaire et ce, pour deux raisons essentielles. Tout d’abord, il fallait continuer à mieux affirmer la réalité du couple communes-intercommunalités ; ces dernières naturellement ont été concernées par les grandes lois de décentralisation et les lois de 1992 et 1999, mais aussi par le titre IX de la loidu13août2004, qui a permis de mieux articuler ces relations. Il fallait aller plus loin et c’est ce que fait le projet de loi. Ensuite, il fallait aussi mettre de l’ordre dans les compétences croisées entre les départements, les régions et l’État, qui sont sources de retards dans les financements de l’ensemble des actions que les élus veulent engager. Ces retards, que l’on retrouve d’abord dans l’instruction des dossiers, sont coûteux. C’est pourquoi nous sommes tous convaincus qu’il fallait remettre de l’ordre, du sens dans tout cela. Notamment, il me semble essentiel de réaffirmer le rôle de chef de file, car c’est la clef de cette mise en ordre des compétences. Le chef de file a la responsabilité financière de la politique dont il a compétence. A ce titre, il devrait avoir la maîtrise normative et prescriptive de ses politiques, de façon à affirmer son pilotage vis-à-vis des autres collectivités, ainsi que de l’État.

Quelles ont été les grandes étapes de la réforme et comment les collectivités et le Parlement y ont-ils été associés ?

GL. : Le président de la République a courageusement ouvert le dossier que le Sénat a ensuite – légitimement puisque constitutionnellement il est le représentant des collectivités locales – fait évoluer dans le cadre d’une mission temporaire présidée par Claude Belot, sénateur de Charente Maritime, et dont les rapporteurs étaient Yves Krattinger et Jacqueline Gourault. Je salue la qualité du travail de ses trente-six sénateurs qui ont pendant huit mois, au-delà de leurs appartenances politiques, mené sur le terrain un dialogue et une réflexion constructives. Nombre de convergences ont permis de définir une architecture territoriale rénovée, qui a nourri les textes gouvernementaux et les débats parlementaires. S’appuyant sur les réflexions parallèles, le Sénat a joué pleinement son rôle d’« éclaireur de la décentralisation ».

J.P. : Ce texte a donné lieu à une très importante concertation en amont du projet de loi, puisqu’il a suscité de nombreux travaux : commissions Balladur, Lambert, Warsmann. A ce titre, les associations représentatives d’élus ont été concertées et auditionnées et ont pu remettre leurs propositions. On a pu noter un travail très participatif et, au final, nos réflexions ont été bien prises en compte par ces rapports préalables. Une fois la procédure parlementaire engagée, nous avons connu une concertation « classique » avec les assemblées.

La réforme s’articule autour des deux couples que forment les communes et les intercommunalités, d’une part, et les départements et les régions, d’autre part. Comment percevez-vous cette articulation, ainsi que la clarification des compétences qui en découle ?

G.L : Aujourd’hui, plus personne ne sait vraiment qui fait quoi ! C’est ce qu’on disait en préambule : comment s’y retrouver face à parfois sept échelons de responsabilité? C’est une perte de temps, une perte d’énergie et aussi un manque à gagner. Donc, clarifier les compétences était l’un des objectifs majeurs de cette réforme. Je trouve que la compétence générale à la commune, la spécialisation pour le département et la région, tout en prévoyant un droit à l’initiative, un chef de file pour les compétences partagées et l’encadrement du cofinancement est une bonne formule. L’architecture à trois niveaux a rallié les suffrages au Sénat : un niveau de proximité qui est la commune, cœur de la vie citoyenne ; un niveau de cohérence sociale qui est assumé par le département ; un niveau de cohérence stratégique qui relève de la région.

J.P : Le lien entre commune et intercommunalité est, en effet, essentiel, parce qu’il est fondé sur la compétence générale de la commune qui transférera certaines compétences à l’intercommunalité, lorsque ce transfert de compétences apporte une valeur ajoutée. Je pense, par exemple, à la mise en commun de piscines, de théâtres, de zones industrielles, difficilement supportables financièrement par une seule commune et pour lesquelles la mutualisation est également une garantie de meilleure stratégie. En termes d’investissement, il est donc aisé de trouver de véritables valeurs ajoutées à l’intercommunalité. Mais on peut également constater cette plus grande efficacité de la mise en commun pour des compétences qui génèrent des dépenses de fonctionnement. Par exemple, la mutualisation des personnels des écoles (Atsem) peut être une réponse aux questions qui se posent dans la gestion de la carte scolaire et qui peuvent précariser ces personnels. En fait, nous sommes, à l’AMF, favorables à cette mutualisation, à la condition que cela soit toujours sur la base d’une démarche volontaire des communes et non pas automatique : il faut que les conseils municipaux se prononcent en ce sens pour que les transferts puissent se faire.

De vifs débats entourent la création du conseiller territorial, qui serait, pour les uns, un moyen de renforcer l’efficacité des élus sur les territoires, pour d’autres, un appauvrissement de la diversité des élus et, pour d’autres encore, un « super élu » doté de moyens financiers considérables, qui pourraient menacer l’existence même d’élus nationaux. Pensez-vous que ces inquiétudes soient fondées et comment le texte a-t-il ou non pu répondre à ces questions ? Plus largement, la création du conseiller territorial ne nous amène-t-elle pas à traiter de la question du statut de l’élu ?

G.L : Le conseiller territorial est, selon moi, une grande avancée pour deux raisons. D’abord, c’est un élu qui va représenter véritablement son territoire, avec ses spécificités et ses populations et, par conséquent, renforcer la démocratie locale. Le mode de scrutin est, à cet égard, important, quelle que soit la solution qui sera in fine adoptée, puisque cette disposition a été introduite par voie d’amendement à l’Assemblée et que le Sénat aura à se prononcer dessus. Il est clair que le canton permet d’identifier le conseiller territorial et que sa désignation n’est pas anodine. Le canton, c’est le lieu de vie du citoyen, c’est son « coin », il le connaît et l’identifie et, réciproquement, il est connu et identifié par ses électeurs. Ensuite, le conseiller territorial va permettre d’assurer la cohérence et la complémentarité des politiques régionales et départementales en créant un pôle d’intérêts partagés : c’est lui qui devra s’assurer du suivi des politiques engagées par l’un ou l’autre échelon à l’égard de l’autre. C’est essentiel en termes de cohérence et d’efficacité. Quant au statut de l’élu : évidemment qu’il va falloir traiter ce « serpent de mer » qu’est le statut de l’élu. On risque un jour d’avoir des difficultés à trouver des gens compétents et dévoués pour défendre les territoires, qu’ils soient urbains ou ruraux. Le Sénat y travaille depuis longtemps et fera des propositions en temps voulu, pour que les élus puissent voir leur statut protégé et défendu.

J.P. : Je n’ai pas, au titre de l’AMF, à porter de jugement sur la création du conseiller territorial, même s’il est évident que celle-ci devrait être source de plus grande lisibilité démocratique et de clarification des actions des collectivités. En revanche, il y a quelques dispositions qui me semblent très importantes dans ce texte et qui ont été un peu occultées par la création du conseiller territorial. Je veux parler de la désignation des conseillers communautaires et de l’abaissement du seuil de mise en œuvre de la parité pour les communes de plus de 500 habitants. Pour ce qui est du « fléchage » des conseillers communautaires lors des élections municipales (sur les listes), il me semble que c’est essentiel, parce que cela met en œuvre davantage de transparence, de responsabilisation du mandat, mais aussi parce que cela va contraindre les équipes municipales à présenter leurs projets relatifs à l’intercommunalité dans leurs programmes. Pour la parité ensuite, la gauche reproche au texte le mode de désignation des conseillers territoriaux, qui porterait préjudice à la parité, mais c’est en oubliant une modification majeure, qui prévoit que toutes les communes de plus de 500 habitants (contre 3 500 aujourd’hui) devront présenter des listes paritaires .Ce sont ainsi des dizaines de milliers de femmes qui vont faire leur entrée sur la scène politique! D’ailleurs, il est intéressant de constater que le texte adopté par l’Assemblée nationale prévoit une incitation à la présentation de femmes candidates par les partis politiques. Ce qui est original, c’est qu’il s’agit de mesures incitatives et non pas de sanctions. Quant au statut de l’élu, il faudra qu’on y retravaille et qu’on évoque la question des retraites, de l’indemnité des maires, des crédits d’heures… Autant de questions auxquelles il est nécessaire d’apporter des réponses, et une prochaine loi portera sur ce sujet essentiel.

Les assemblées ont profondément enrichi le texte pour tenir compte des remarques, souhaits et propositions des collectivités, des représentants d’élus et des parlementaires. Le texte issu de l’Assemblée nationale vous semble-t-il satisfaisant ? Serait-il nécessaire de préciser certains points ou d’aller plus loin sur certains sujets ?

G.L : Je veux souligner, d’abord, que les sénateurs ont fait preuve d’une audace qui a surpris ceux qui pensaient encore que le Sénat est une institution conservatrice et corporatiste. Les conclusions du rapport Belot ont souvent été bien au-delà des orientations initiales, notamment en ce qui concerne les métropoles. Le mode d’élection des conseillers territoriaux fera débat autour de la notion de représentation équitable, de recherche d’une majorité stable et de l’objectif de parité. Le sujet avait fait l’objet d’une disposition de principe dans la version du projet de loi votée par le Sénat, mais les modalités de mise en œuvre n’avaient pas été prévues. L’Assemblée nationale a adopté des dispositions intéressantes sur ces sujets, sur lesquels il est tout à fait normal que le Sénat ait son mot à dire. Je fais confiance à mes collègues sénateurs, toutes tendances politiques confondues, pour faire des propositions qui soient équitables. Les apports de l’Assemblée nationale à ce sujet méritent encore débats. Nous débattrons et nous proposerons.

J.P : Je partage l’analyse de Gérard Larcher sur la question des métropoles. Je pense, en effet, qu’il faudra que le rôle des communes soit réaffirmé dans les métropoles, car il faut être vigilant sur les compétences fiscales de celles-ci. Le passage au statut de métropole ne doit pas déclencher automatiquement le transfert à la métropole du foncier bâti. Cela induirait un appauvrissement fiscal de la commune et sa perte d’autonomie. Il me semble plus important que les communes qui appartiennent à une métropole soient associées au mode de répartition de la DGF et de l’impôt sur le foncier bâti.

Que pensez-vous de l’intercommunalité et des pistes présentées dans le texte? Vous semblent-elles suffisamment clarifiées ou faudrait-il aller plus loin, notamment dans l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, dont le rapporteur de l’Assemblée
Nationale a souhaité qu’il puisse être avancé, de façon à ce que le paysage administratif se stabilise durablement ?

Au Sénat, nous souhaitions la mise en place d’une carte intercommunale plus cohérente et plus efficace. La mission Belot avait recommandé qu’elle soit achevée pour fin 2011et que les schémas de cohérence départementale soient arrêtés. L’Assemblée nationale l’a suivie, ce dont je me réjouis. En effet, il est important que la carte intercommunale soit rapidement achevée ou stabilisée, de façon à ce que les différents

Niveaux de collectivités puissent s’articuler entre eux. C’est essentiel pour que la réforme atteigne son objectif. Cependant, à juste titre, se pose la question du risque d’occultation de cet impératif par le lancement de la campagne municipale de mars 2014. Aussi me semble-t-il que la proposition du rapporteur d’avancer la date d’achèvement de la rationalisation de l’intercommunalité à juin 2013 n’est pas dénuée de bon sens et devrait permettre de déconnecter la mise en œuvre effective de la carte de sélections municipales. Cependant, je dois dire que, participant à de nombreuses assemblées des maires depuis mon élection, j’ai pu constater que certains départements s’étaient volontairement fixés des échéances plus ambitieuses, de façon à stabiliser l’intercommunalité au plus vite, ce qui est essentiel. Je tiens également à préciser que le renforcement des pouvoirs des CDIC est également un point important, car il garantit aux communes qu’elles peuvent avoir leur mot à dire dans la définition de cette carte de l’intercommunalité. C’est essentiel et cela mérite d’être souligné. Par ailleurs, la technique du fléchage permettra aux citoyens d’identifier les futurs délégués communautaires et fait aujourd’hui l’unanimité. C’est ce que vient de dire Jacques Pélissard et je partage totalement ce point de vue.

Naturellement, il était indispensable de déconnecter l’achèvement de l’intercommunalité des échéances électorales des municipales, et je suis heureux que l’Assemblée nationale ait tenu compte de cette préoccupation. Cependant, il me semble qu’il faudrait aller plus loin. En effet, la loi prévoit que le nombre de conseillers communautaires pour chaque commune devant donner lieu à « fléchage » sur les listes aux municipales devra être fixé par intercommunalité (avec répartition aux communes), avant le 30 juin 2013. Or, je vois mal comment procéder à cette répartition en même temps que l’achèvement de la carte intercommunale. Aussi me semble-t-il important que les sénateurs se saisissent de cette question, pour remettre un ordre chronologique dans les étapes: stabiliser la carte de l’intercommunalité, par exemple, au 1er mars2013 (date de début des comptes de campagne des élections municipales), puis répartir le nombre de délégués communautaires avec un vote des communes, avant le 30 juin 2013. Cela injecterait une cohérence nécessaire dans ce calendrier.