Politique commune de la pêche : Intervention de Bruneau Retailleau

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00. Non · Républicains Sénat · 12 juillet 2012

Je voudrais commencer mon propos en saluant l’inscription du débat sur la réforme de la politique commune de la pêche (PCP) à l’ordre du jour de la session extraordinaire, qui va nous permettre d’exprimer les préoccupations du Sénat sur ce sujet, mais aussi d’entendre le Gouvernement et de l’interroger sur les positions qu’il entend défendre à Bruxelles dans les mois qui viennent. Le Parlement européen a en effet déjà avancé et votera probablement le paquet législatif sur la pêche entre septembre et décembre 2012. Au Conseil des ministres, les discussions progressent et vont s’accélérer.

Avec la réforme proposée aujourd’hui par la Commission européenne, la pêche est à la croisée des chemins. J’ajoute que la PCP est emblématique des ambiguïtés voire des contradictions de l’action de l’Europe et ce à deux niveaux :

  • 1er niveau : le degré d’intégration de la PCP. A l’évidence, en dehors de la zone côtière des 12 milles, l’espace maritime est partagé dans les eaux européennes entre les flottes des nombreux États membres riverains. En outre, les poissons se déplacent. Au final, une gestion commune de la pêche s’impose comme une évidence. Mais en la matière, la PCP ne va pas jusqu’à une logique d’intégration totale : d’abord, la répartition des possibilités de pêche gèle les positions des États membres à ce qu’elles étaient au début des années 1980, avec le principe de stabilité relative, qui guide les répartitions des quotas. De même, l’intégration est imparfaite en ce qui concerne le contrôle de la règlementation des pêches, contrôle qui délégué aux États. Si la France applique les règles de la PCP avec sérieux, il semblerait que certains de ses voisins soient moins stricts.
  • 2ème contradiction : la PCP est en permanence écartelée entre objectifs environnementaux (préserver la ressource halieutique) et des objectifs économiques (exploiter davantage les ressources halieutiques) et les équilibres sont renégociés chaque année, dans le cadre d’un processus décisionnel qui ressemble plus à un marchandage au sein du Conseil qu’à l’application de stratégies de long terme.

Tout le monde s’accorde aujourd’hui pour estimer nécessaire une réforme de la PCP. La Commission européenne avait présenté un diagnostic et des pistes de réforme dans le Livre vert de 2009, qui avaient déjà fait réagir le Sénat. Avec les trois propositions de règlement de juillet et décembre 2011 (règlement de base, règlement sur l’organisation commune des marchés et règlement sur le nouveau Fonds européen pour les affaires maritimes et la mer), la Commission européenne précise ses intentions, qui s’inspirent d’une même philosophie : réduire drastiquement la taille de la flotte de pêche pour mieux préserver les ressources halieutiques.

Le Sénat n’est pas resté inactif devant les initiatives de la Commission européenne, et a constitué un groupe de travail commun à la commission des Affaires économiques, la commission du Développement durable et la commission des Affaires européennes, qui a procédé à de nombreuses auditions, et a préparé une proposition de résolution européenne réclamant un infléchissement important des propositions de la Commission européenne. Je tiens ici à remercier mes collègues Joël Gerriau, Odette Herviaux, Gérard Le Cam et Charles Revet pour leur participation au sein de ce groupe de travail.

Mon propos se déroulera en deux temps : un premier temps pour décrire la situation actuelle tant de l’état des ressources halieutiques que de la pêche française et européenne, et un second temps pour présenter brièvement les souhaits du Sénat exprimés dans la proposition de résolution adoptée il y a 15 jours. Nous aimerions connaître en retour les intentions du Gouvernement dans les négociations en cours au Conseil des ministres, sur chacun des sujets abordés.

(I.) L’état des ressources halieutiques en Europe reste préoccupant, comme il l’est dans le reste du monde. La surpêche est une réalité, même si le propos doit être nuancé. D’abord, il faut préciser le concept de surpêche. Lorsque la Commission européenne parlait de surpêche en 2002, elle visait la pêche d’espèces en dessous de leur seuil de sécurité biologique. Dans ses nouvelles communications, la Commission parle de surpêche dès lors qu’un stock est exploité au-dessus d’un niveau qui permettrait à celui-ci de progresser pour atteindre le RMD, c’est-à-dire le pic de biomasse maximisant son exploitation à long terme. Or, si 75 % des stocks sont exploités au regard du critère du RMD, on tombe à 32 % pour les stocks en danger sur le plan biologique, ce qui est encore beaucoup, il est vrai.
Autre nuance à apporter, la situation n’est pas partout la même : certains stocks progressent. Les plans de gestion pluriannuels, mis en place depuis le milieu des années 1990, commencent à porter leurs fruits : hareng, églefin ou lieu noir en mer du Nord, cabillaud en mer baltique sont des exemples de stocks en progrès, grâce à ces plans, auxquels l’Union européenne a associé les autres États pêcheurs riverains comme la Norvège. On peut aussi citer l’exemple de la sole dans le Golfe de Gascogne, qui était encore surexploitée il y a peu et dont l’état s’est amélioré.
Enfin, une dernière nuance vient de l’incertitude : nous sommes loin de tout connaître sur les ressources halieutiques. Outre qu’il existe d’autres facteurs que la pêche pour expliquer les variations de stocks, comme les variations de température et le changement climatique, moins de la moitié des ressources font l’objet d’une évaluation scientifique sérieuse avec des points de référence. Et sur les stocks évalués, il existe d’importantes marges d’erreur qui font réclamer aux pêcheurs d’être mieux associés à l’expertise. La proposition de résolution européenne que nous avons adoptée il y a 15 jours demande donc une amélioration des connaissances scientifiques et l’association des pêcheurs à la démarche d’évaluation, car il est inacceptable de décider de réduire les quotas, avec toutes les conséquences que cela comporte pour les pêcheurs concernés, pour découvrir un an après que l’on s’est trompé sur l’état de la ressource.

Une attention particulière doit être d’autant plus portée aux prises de décision en matière de pêche, que le secteur de la pêche est économiquement très fragile en Europe, et plus particulièrement en France.

Dans notre pays, les navires sont vieillissants (25 ans en moyenne), le renouvellement des générations ne se fait plus. La flotte continue son déclin, sur un rythme de 2 % par an, tant en puissance qu’en jauge. On ne compte plus, dans la France hexagonale, hors outre-mer, que 20 000 pêcheurs, pour 4 675 navires.
Certains ports sont à la limite du seuil de maintien d’activité. Le secteur reste très dépendant des fluctuations du prix du gazole, qui peut représenter entre 15 et 25 % des coûts d’exploitation des navires. Les faiblesses de l’amont fragilisent l’aval : les criées, mais aussi le mareyage et la transformation. Pour autant, la demande en produits de la mer reste élevée et les prix se maintiennent. Cette demande soutenue face ç une offre atone explique que nos importations nettes représentent désormais 70 % de notre consommation. France filière pêche a lancé une initiative pour mieux valoriser la pêche française, mais ce type d’initiative ne suffira pas. Il faut à nos pêcheurs un cadre européen à la fois exigeant sur le plan environnemental mais réaliste sur le plan économique et juste sur le plan social.

(II.) Les pêcheurs sont prêts à jouer le jeu d’une meilleure régulation des pêches, à la condition qu’on ne leur impose pas une réforme dogmatique et, au final, qui posera plus de problèmes qu’elle n’en résoudra. J’évoquerais dans ce deuxième temps de mon intervention les différents aspects de la réforme, en précisant les demandes du Sénat, exprimée dans la proposition de résolution :

  • 1er point : on ne peut qu’être d’accord avec l’idée de fonder la définition des totaux admissibles de capture (TAC) et, partant, des quotas, sur le RMD. C’est d’ailleurs un engagement de l’Union européenne pris à Johannesburg en 2002. Mais l’objectif proposé par la Commission européenne d’atteindre le RMD partout et pour toutes les espèces en 2015 est irréaliste. Il supposerait l’arrêt de 50 % des pêcheries françaises et la destruction aussi-certaine de l’outil de pêche correspondant. Fixer l’objectif entre 2015 et 2020 paraît plus réaliste, d’autant plus que le sommet de Nagoya a repoussé à cette échéance l’objectif d’atteinte du RMD dans tous les océans. Le règlement de base devrait donc dire que l’objectif d’atteinte du RMD est fixée le plus tôt possible, et au plus tard en 2020. Les TAC ne pourraient plus être fixés au-dessus du RMD, ce qui est aujourd’hui trop fréquemment le cas à l’issue des discussions de fin d’année au Conseil des ministres. Une étude d’impact socio-économique des décisions prises pourrait être effectuée systématiquement.
  • 2ème point : la mise en place d’un système obligatoire de concessions de pêche transférables (CPT) est pour nous tous totalement inacceptable. L’ensemble des interlocuteurs rencontrés, pêcheurs, associations de protection de l’environnement, scientifiques, a exprimé son opposition à ce système proposé par la Commission européenne, qui conduirait à une marchandisation des droits de pêche, avec tous les risques spéculatifs que cela comporte, et risquerait de mener en quelques années à une concentration extrême de la pêche, comme cela a pu être observé en Islande par exemple. Il semblerait qu’une large majorité d’États membres de l’Union européenne, comme le Parlement européen, s’orientent vers une liberté pour chaque État membre de choisir son système de distribution des droits de pêche, pouvant prendre en compte le cas échéant des critères sociaux et environnementaux, et pas seulement des critères d’antériorité. La France pourrait conserver une gestion collective des quotas. Pouvez-vous, M. le ministre, confirmer ceci ?
  • 3ème point : l’interdiction des rejets en mer et l’obligation de débarquer toutes les captures. Cette question est sensible car il apparaît à première vue choquant de rejeter des poissons dans la mer, lorsque la ressource se fait rare. Or, il s’agit là d’une fausse bonne idée. Tout d’abord, les rejets sont déjà pris en compte dans l’évaluation des ressources par les scientifiques. La PCP peut déjà permettre d’interdire les rejets pour certaines pêcheries, lorsque cela est efficace, comme pour le sprat et le turbot en mer Noire. Or, dans certaines zones, ou pour les pêcheries plurispécifiques, les rejets sont inévitables. Ils peuvent aussi résulter de raisons réglementaires (prises accessoires pour lesquelles le navire ne dispose pas de quota). Enfin, interdire les rejets conduirait à devoir ramener au port toutes les prises, et créer ainsi une filière d’exploitation minotière, qui constitue le pire modèle qui soit, en prenant le risque de surcharger les navires. Bref, la proposition de résolution que nous avons adoptée propose une autre approche : tendre vers le zéro rejet dans le cadre de plans pluriannuels établis pêcherie par pêcherie. Mais sur l’interdiction des rejets, certains États membres de l’Union européennes risquent d’être inflexibles. Estimez-vous possible de convaincre le Conseil d’adopter notre position, plus souple et plus adaptée.
  • 4ème point : la modernisation de la gouvernance de la pêche. La Commission européenne propose une approche pluriannuelle pour tous les stocks et une association des conseils consultatifs régionaux (CCR) aux décisions concernant la gestion des stocks. Mais le texte de la proposition de règlement est assez évasif et laisse beaucoup de place aux actes délégués. Nous soutenons une approche régionalisée et pluriannuelle mais aimerions avoir des précisions sur l’architecture décisionnelle précise de la PCP qui sera défendue par la France à Bruxelles. Pour notre part, nous soutenons l’idée que la Commission européenne ne puisse pas s’écarter des propositions et avis des CCR.
  • 5ème point : on peut regretter que la Commission européenne n’ait pas développé l’aspect social de la PCP. Il s’agit là d’un réel manque, car la durabilité des pêches maritimes doit reposer sur ses trois piliers : environnemental, économique, mais aussi social. La proposition de résolution réclame donc une harmonisation des conditions de travail et de protection sociale des marins européens, pour éviter les phénomènes de dumping entre européens. Pensez-vous, M. le ministre, que la discussion pourra progresser au Conseil sur cet aspect ?
  • 6ème point : le Sénat est en accord avec l’esprit de la proposition de règlement tendant à renforcer l’organisation commune de marché (OCM) des produits de la pêche et de l’aquaculture, en faisant des organisations de producteurs le pivot de la mise en marché. La possibilité d’un soutien public à hauteur de 3 % de la valeur de la production commercialisée les programmes opérationnels va dans le bon sens. De même, la volonté de mieux informer le consommateur doit être saluée, mais en indiquant la date de débarquement et pas la date de capture. L’idée du rapporteur Stevenson au Parlement européen de créer un écolabel, qui s’appliquerait donc aussi aux produits importés, nous satisfait également. En revanche, la nouvelle OCM n’a pas assez d’ambition régulatrice des marchés : l’aide au stockage ne devrait pas disparaître après 2019 si l’on veut que l’OCM joue un rôle de filet de sécurité.
  • 7ème point : le FEAMP est préservé par rapport à l’actuel FEP en terrés d’enveloppe mais ses possibilités d’intervention seraient restreintes. Nous demandons que le FEAMP ne soit pas un simple instrument d’accompagnement à la reconversion des pêcheurs en dehors de l’activité de pêche mais un vrai outil de modernisation de la pêche, qui permette de financer des retraits d’activité dans le cadre de plans de sortie de flotte, mais aussi la modernisation des navires et l’installation des jeunes.

M. le ministre, mes chers collègues, la réforme proposée par la commissaire Damanaki est trop rigide pour être efficace, trop globale pour s’adapter à la diversité des pêches en Europe. Nous ne pouvons que partager la volonté de mieux préserver les ressources halieutiques, avec l’objectif d’atteindre partout et rapidement le RMD. Mais nous ne pouvons rester indifférents à la manière d’y parvenir. La marchandisation des droits de pêche est inacceptable. La casse délibérée de l’outil de pêche artisanale européenne ne l’est pas non plus, car cette forme de pêche est indispensable à l’équilibre des territoires sur le littoral, pas seulement en France. La pêche a besoin d’une meilleure organisation, elle a besoin de modernisation, et d’harmonisation européenne qui concerne aussi les conditions de travail et la protection sociale des pêcheurs.