Politique commune de la pêche : Intervention de Charles Revet

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00. Non · Républicains Sénat · 12 juillet 2012

La politique commune de la pêche est, avec la politique agricole commune, la plus ancienne politique communautaire et la plus intégrée. La décision fondatrice remonte à 1970 lorsque la communauté décida d’un égal accès des zones de pêche à tous les pêcheurs des Etats membres, à l’exception d’une bande côtière, réservée aux nationaux. En 1983, la première véritable politique commune de la pêche fut orientée sur l’accroissement des capacités de productions jusqu’à ce que la communauté fasse le constat de la surcapacité des flottes et de la surexploitation de la ressource.

La réforme de 2002 a donc tendu vers une exploitation durable de la ressource, fondée à la fois sur la limitation de l’effort de pêche par l’arrêt des subventions, sur la limitation des périodes de campagnes de pêche, et sur un dispositif de restrictions des captures via un dispositif articulé autour de deux notions cruciales : les totaux admissibles de captures – les TAC – et les droits à produire, autrement dit les quotas. Les TAC sont fixés au niveau communautaire par zone de pêche, hors Méditerranée, et par espèce. Les quotas sont répartis entre les Etats membres suivant un principe dit de stabilité relative, hérité d’un partage historique lié aux captures effectuées au milieu des années 70.

Pourtant, très vite, le système se montra défaillant.

On s’aperçut tout d’abord que la réglementation était assez souvent mal respectée et peu contrôlée, à l’exception de certaines pêcheries. En 2007, un Rapport de la Cour des comptes européenne dressa un constat. Le régime des quotas fut assoupli par un système d’échanges entre Etats – tel Etat échange ses quotas sur une espèce dans une zone contre une autre espèce dans une autre zone (par exemple la France échanga avec l’Espagne ses quotas d’anchois dans le Golfe de Gascogne contre un quota de soles en mer du Nord).

Cependant, l’ensemble resta figé sur des références dépassées, entraînant beaucoup de lourdeurs administratives, voire même des frustrations. Les pêcheurs qui pêchent trop ou trop vite se retrouvent obligés de rester à quai, alors que d’autres vont continuer à pêcher, pratiquement à leur barbe.

Il y eut ensuite une difficulté scientifique. Les totaux admissibles de captures (TAC) sont décidés par le Conseil, sur proposition de la Commission, mais aussi après avis du Comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP). Or, je ne connais pas de secteur où les avis scientifiques soient si controversés, entre scientifiques eux-mêmes, entre les pêcheurs, qui passent leur vie en mer, et les biologistes, qui y font quelques prélèvements

C’est la raison pour laquelle, en 2010, lors de l’examen de la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche (LMAP), étant Rapporteur du titre IV de cette loi, j’avais fait approuvé l’orientation générale consistant à rapprocher les points de vue des scientifiques et des professionnels sur l’état des ressources halieutiques et les mesures destinées à maintenir les conditions d’une pêche durable.

J’avais souligné que les règles limitant la pêche dans certaines zones ne seraient acceptées que si les fondements de celles-ci étaient partagés, si les analyses des scientifiques étaient confrontées aux constatations de terrain.

Et j’avais émis le souhait que des méthodologies communes puissent être élaborées dans le cadre du comité de liaison scientifique et technique afin de rapprocher les études scientifiques des constats faits par les pêcheurs lors de leurs sorties en mer.
La pêche est un secteur politiquement très sensible. Il faut reconnaître que les Etats ont souvent exercé des pressions pour augmenter ou préserver les possibilités de pêche.

Plusieurs réformes ont donc fait évoluer la politique commune de la pêche (PCP) dans le sens d’une plus grande rigueur face à la menace pesant sur les stocks de poissons, tendance à l’œuvre aussi bien en Europe que dans de nombreuses autres zones maritimes du monde.

La dernière en date, effectuée en 2002, avait prévu une révision de cette politique à échéance de 10 ans, sur les chapitres relatifs à la conservation de la ressource et aux capacités de pêche.

La Commission européenne a donc présenté, en avril 2009, un Livre vert dans lequel elle formule une analyse du fonctionnement actuel de la PCP, de ses enjeux, et propose des pistes d’une nouvelle réforme qui pourrait entrer en vigueur à partir de 2013.

Ce Livre vert a été soumis à un processus de concertation très large durant la deuxième moitié de l’année 2009, dont la Commission a effectué la synthèse en avril 2010.

La France a apporté sa contribution sous la forme d’un mémorandum, partageant le constat de la Commission de la nécessité d’une réforme.

Si la tendance générale est à la baisse des capacités de pêche, il existe des spécificités fortes selon les Etats membres, et il semble plus pertinent de parler des pêcheries européennes, plutôt que de la pêche en général, tellement celles-ci sont diverses, par la taille des navires, les techniques de pêches pratiquées et les zones concernées.

La raréfaction des ressources halieutiques constitue le défi principal de la politique de la pêche depuis une vingtaine d’années. La question n’est donc pas tant de répartir l’espace maritime entre européens, mais d’organiser de manière rationnelle l’exploitation de la ressource dans les eaux européennes.

Comme le rappelait le mémorandum français de décembre 2009, la PCP a ainsi pour but « le maintien d’une filière dans l’Union, durable et économiquement viable, et ce dans l’ensemble de ses composantes (pêche côtière et hauturière, transformation, distribution) ».

La politique commune de la pêche se trouve donc à la confluence de préoccupations, environnementales (le maintien de la biodiversité marine), économiques (permettre l’exploitation des ressources de la mer) et sociales (assurer un revenu décent aux professionnels de la filière pêche).

En 2010, j’avais eu l’honneur de rapporter une première proposition de résolution, déposée par mes collègues de la Commission des affaires européennes, sur la politique commune de la pêche. Le Sénat avait à l’époque déjà réagi vigoureusement par rapport au Livre vert de la Commission européenne.

C’est aujourd’hui une nouvelle proposition de résolution européenne, – je dirais actualisée par rapport à la proposition de réforme de la Commission européenne présentée au Conseil et au Parlement européen le 13 juillet 2011 – qui vous est présentée.

Cette proposition de résolution est présentée par les membres du Groupe de travail mis en place en avril dernier – dont j’ai eu l’honneur de faire partie, avec notamment mon collègue Bruno RETAILLEAU – et dont l’objectif est d’arrêter et de présenter la position du Sénat.

Nous sommes, en effet, en phase terminale du processus législatif mis en place en 2009, le Parlement européen arrivant prochainement au terme de son examen des propositions de règlement, avant le vote qui doit intervenir à l’automne.

L’objectif global de la réforme est de faire en sorte que les activités de pêche et d’aquaculture soient soumises à des règles garantissant l’équilibre écologique à long terme et favorisant la sécurité de l’approvisionnement alimentaire.

Sur le fond, les 27 et la Commission sont d’accord sur la nécessité de réformer la politique commune de la pêche et de la rendre plus respectueuse des ressources marines.

Mais, sur la forme et l’application des nouveaux principes, il y a encore du chemin à parcourir pour trouver un accord. Les Etats-membres ont affiché leurs divergences.
La commissaire européenne, Madame Maria DAMANAKI, souhaite appliquer la réforme dès 2015. Selon elle, la situation halieutique serait catastrophique en raison d’une surexploitation quasi générale des stocks.

La France – par la voix de notre ancien Ministre Bruno LE MAIRE – a déjà fait connaître ses positions. En l’état, les réformes proposées par l’exécutif européen marqueraient la mort de la pêche française et sont donc inacceptables, avait déclaré le Ministre de l’agriculture.

La France et l’Espagne ont demandé une application graduelle de la diminution de la pêche, pour permettre au secteur de s’adapter. Nos deux pays seraient favorables à une date butoir plus éloignée et ont évoqué 2020.

L’autre idée phare de Madame DAMANAKI consiste à créer un marché européen des quotas de pêche. Devant l’opposition de nombreux pays, elle s’est déclarée prête à mettre en place des garde-fous, comme l’exclusion des plus petits bateaux et la restriction des échanges aux cadres nationaux.

S’agissant de l’interdiction des rejets en mer, souhaitée par Bruxelles, celui-ci constitue un important point de désaccord. Cette nouvelle contrainte porterait, en effet, un coup fatal à de nombreux pêcheurs qui seraient incapables d’assumer les dépenses de modernisation ou de remplacement des navires.

Il faut que la limitation des rejets de la pêche privilégie l’objectif de résultat et fasse l’objet d’une approche concertée, pêcherie par pêcherie ; il convient de donner à cet effet plus de responsabilité aux acteurs locaux et aux organisations de producteurs notamment en leur donnant la mission d’identifier des engins de pêche plus sélectifs.
La politique commune de la pêche doit autoriser une meilleure organisation de l’aval de la filière pêche, afin de mieux valoriser les produits de la mer et offrir une alternative aux rejets.

Par ailleurs, la proposition de la Commission de mettre en place des concessions de pêche transférables (CPT) dans tous les Etats-membres, avant le 31 décembre 2013, n’est pas non plus acceptable. La mise en place des CPT affaiblirait les organisations de producteurs qui ont aujourd’hui un rôle essentiel de régulation.
La réforme de la politique commune de la pêche doit se faire avec la participation des pêcheurs eux-mêmes et il convient, à cet effet, de conforter et de favoriser les organisations de producteurs.

Je le redis, la gouvernance de la pêche doit permettre une concertation approfondie entre scientifiques et pêcheurs tant au niveau de l’Union européenne qu’au niveau de chaque région maritime.la pêche n’est pas seulement un secteur économique mais aussi un mode de vie qui structure les régions côtières et leur donne une identité forte comme le formalise le Grenelle de la mer.

Par ailleurs, l’importance de la pêche côtière et de la pêche artisanale pour l’équilibre économique et social, et la préservation de l’identité culturelle de régions côtières européennes, doivent aussi être reconnues par la Commission européenne. Elles justifient qu’une attention particulière leur soient portées.

Enfin, je souhaite que la politique commune de la pêche favorise le développement de la pêche en outre-mer, compte tenu du potentiel des espaces maritimes ultramarins, et permette ainsi de définir un cadre stabilisé pour l’outre-mer, notamment par le biais de délimitation de zones économiques au niveau régional.

Membre de la Délégation sénatoriale à l’outre-mer, nous avons déposé, le 21 mai dernier, avec mes collègues Maurice ANTISTE et Serge LARCHER, une proposition de résolution européenne pour contribuer à la prise en compte par l’Union européenne des réalités de la pêche des DOM.

C’est, en effet, un sujet essentiel qui me tient particulièrement à cœur.
L’objectif de cette proposition de résolution est simple : contribuer à la prise en compte par l’Union Européenne (UE) des réalités de la pêche de nos départements d’outre-mer (DOM) qui constituent, en droit européen, des régions ultrapériphériques (RUP). Au terme des travaux de la délégation, la conclusion a été évidente : la pêche constitue un secteur essentiel pour le développement économique des DOM, dont les réalités ne sont absolument pas prises en compte par l’UE.

Cette proposition de résolution formule tout d’abord plusieurs constats.

Premier constat : la pêche constitue un secteur économique majeur dans les DOM :

La France dispose, comme chacun d’entre vous le sait, de la deuxième surface maritime mondiale, et ceci grâce aux outre-mer ;

La pêche ultramarine constitue une part très importante de la pêche française : les DOM représentent près de 30% de la flotte artisanale française et 20% des effectifs de marins-pêcheurs au niveau national. La Martinique constitue ainsi le premier département de France en matière de pêche artisanale ;

La pêche joue un rôle économique et social vital dans les DOM. Un exemple : en Guadeloupe, son poids en termes de chiffres d’affaires est proche de celui des filières de la canne à sucre ou de la banane. Le secteur entretient par ailleurs un véritable lien social, du fait de son caractère essentiellement vivrier.

Deuxième constat : la pêche constitue un secteur économique d’avenir pour les DOM :

La pêche ultramarine est soumise à des contraintes importantes, comme l’éloignement de l’Europe continentale bien entendu, mais aussi le coût des carburants, les difficultés de financement des entreprises, l’insuffisance des infrastructures portuaires et de structures de transformation, la vétusté des embarcations ou encore, aux Antilles, la pollution des côtes par la chlordécone ;

Elle bénéficie cependant d’énormes atouts, le principal étant le fait que les ressources halieutiques relativement abondantes et bien souvent sous-exploitées ;

La conclusion est donc claire : la pêche dispose d’un potentiel de développement important outre-mer. Il en est de même pour l’aquaculture, qui pourrait se développer dans la plupart des DOM, à condition de se structurer.

Troisième constat : l’UE ne tient aucun compte des réalités de la pêche ultramarine française, ce qui freine le développement de ce secteur.

Les dernières réformes de la PCP ont conduit à des restrictions importantes, expliquées par la surcapacité des flottes européennes eu égard à la raréfaction de certaines ressources halieutiques. Or, ce constat ne correspond en rien à la réalité ultramarine. La Commission européenne l’a reconnu elle-même puisque, dans une communication de 2008 relative aux régions ultrapériphériques (RUP), elle a souligné que « les RUP (…) possèdent (…) des ressources halieutiques riches et relativement préservées ».

Pourquoi, dans ces conditions, appliquer les mêmes règles outre-mer et en Europe continentale ? Les règles de gestion de la ressource sont « euro-centrées », c’est-à-dire pensées par et pour l’Europe continentale. L’illustration la plus inquiétante de l’inadéquation des règles européennes est l’application dans les DOM de l’interdiction des aides à la construction de navires.

Les restrictions imposées à la pêche des DOM par la PCP sont d’autant plus aberrantes que, dans le même temps, dans le cadre du volet externe de la PCP, l’Union européenne conclut avec certains pays de l’environnement régional des DOM des accords de partenariat de pêche (APP) qui la conduisent à subventionner le développement du secteur de la pêche dans ces pays potentiellement concurrents.

Quatrième et dernier constat : la pêche des DOM connaît certaines difficultés liées à l’environnement régional de ces départements.

La pêche ultramarine souffre de la pêche illégale pratiquée par certains pêcheurs en provenance de pays voisins. Il s’agit notamment d’une problématique récurrente et très sensible en Guyane, où les zones de pêche sont soumises à une pression constante des pêcheurs surinamais et brésiliens, avec des conséquences graves en matière économique, écologique et de sécurité.

Autre entrave au développement de la pêche ultramarine : les accords de partenariat économique (APE) conclus par l’UE avec certains pays voisins des RUP. Dans le cadre de ses politiques commerciale et de développement, l’UE conclut en effet des accords de libre-échange avec certains pays d’Afrique, de la Caraïbe et du Pacifique, les pays « ACP », c’est-à-dire des pays aux coûts de production très inférieurs et non soumis aux normes européennes. Il s’agit d’une menace pour la pêche des DOM.

La délégation a donc estimé que la réforme de la PCP, dont les principaux volets (atteinte du rendement maximal durable pour toutes les espèces dès 2015, interdiction totale des rejets, mise en place des concessions de pêche transférables) ne trouvent pas aujourd’hui à s’appliquer dans les DOM, constituait une opportunité pour faire valoir les réalités ultramarines.

La proposition de résolution appelle à ce que soient mises en place, à l’occasion de la réforme de la PCP, des règles spécifiques aux régions ultrapériphériques, sur le fondement de l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Parmi ces dispositifs spécifiques, la proposition de résolution recommande notamment :

  • le rétablissement de la possibilité d’octroyer des aides à la construction de navires dans les RUP. Il s’agit d’une question majeure pour le développement de la pêche ultramarine. Les flottes ultramarines sont artisanales et vétustes : ralentir leur modernisation empêche la mise en service de bateaux plus écologiques, plus sécurisés et moins destructeurs de lagons ;
  • le maintien des aides aux investissements à bord des navires et leur adaptation aux réalités des RUP. Les aides au remplacement des moteurs sont aujourd’hui inadaptées aux réalités ultramarines : seuls les moteurs de plus de cinq ans sont éligibles, alors que les conditions d’utilisation dans les eaux tropicales conduisent à une obsolescence plus rapide ;
  • l’autorisation des subventions au fonctionnement et, notamment le rétablissement du financement public des dispositifs de concentration de poissons (DCP) ancrés collectifs. Ces dispositifs consistent à recréer artificiellement la chaîne alimentaire et biologique au fond de l’eau. Ils sont essentiels au développement des pêches antillaise et réunionnaise. Ils permettent par ailleurs de reporter l’effort de pêche sur la ressource pélagique et d’éviter ainsi une exploitation trop intensive des ressources côtières.

Autre recommandation importante de la proposition de résolution : la création d’un comité consultatif régional (CCR) spécifique aux RUP. La plupart des DOM ne sont en effet représentés au sein d’aucun CCR, ce qui empêche les outre-mer de faire entendre leur voix au sein de l’UE.

Telles sont les observations que je souhaitais faire aujourd’hui à cette tribune.

Et je voudrais rendre hommage à notre excellent Rapporteur, Bruno RETAILLEAU, avec lequel j’ai eu un grand plaisir à travailler dans le cadre du Groupe de travail constitué entre la commission des affaires économiques, la commission du développement durable et la commission des affaires européennes du Sénat.

Son rapport, présenté au nom du Groupe de travail, confirme la position critique que j’avais eu l’honneur d’exprimer, il y a deux ans, au nom du Sénat.

Je conclurai donc mon propos en rappelant les considérations de notre proposition de résolution sur la proposition de réforme de la Commission européenne : un diagnostic de la situation de la pêche européenne discutable, une proposition de règlement de base inadaptée, une proposition de mise en place de concessions de pêche transférables dans tous les Etats membres, avant le 31 décembre 2013, pas acceptable, de même que l’interdiction des rejets, qui pose des problèmes techniques immenses à la pêche française au chalut et une gouvernance des pêches, dans le cadre régional, pas assez précise.

Seule, la proposition de la Commission d’aller vers une gestion pluriannuelle en généralisant les plans pluriannuels par pêcherie, y compris pour les pêcheries multi-espèces, trouve grâce à nos yeux.

Je vous remercie, Monsieur le Ministre, de l’attention que vous avez bien voulu porter à mes propos.