Projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public : Intervention de Roger Karoutchi

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00. Non · Républicains Sénat · 12 septembre 2012

Monsieur le Président,
Madame la Ministre,
Mes chers collègues,

Le Constituant, en juillet 2008, a adopté une révision profonde de notre norme fondamentale, poursuivant trois objectifs majeurs « un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement profondément renforcé et des droits nouveaux pour les citoyens » (exposé des motifs du PJL constitutionnel).

J’étais alors membre du Gouvernement, chargé des relations avec le Parlement. J’ai participé aux débats aussi bien à l’Assemblée nationale que dans cette enceinte.

Pour renforcer les pouvoirs de la représentation nationale, le Constituant a adopté des mesures innovantes afin de garantir un rééquilibrage des pouvoirs en faveur du Parlement.

Il a décidé que désormais, la discussion en séance des projets ou propositions de loi porterait, non plus sur le texte du Gouvernement, mais sur le texte adopté par la commission saisie au fond (art. 42 Constitution). C’est, de l’avis, de tous les membres du Parlement, quelle que soit leur appartenance politique, l’une des avancées majeures de cette révision – je me souviens très précisément de nos débats sur ce sujet.

En outre, d’autres dispositions tout aussi importantes ont été entériné:

  • La consécration, dès le stade des travaux de commission, du droit d’amendement appartenant à chaque parlementaire (art. 44).
  • L’encadrement de la procédure législative dans un certain nombre de délais, pour garantir une préparation sereine et approfondie des textes de lois (art. 42). Je me souviens d’ailleurs sur ce point que, vous-mêmes, chers collègues de gauche, vous vouliez allonger de manière conséquente ces délais, de peur que 6 semaines ne suffisent pas à permettre un travail sérieux de nos assemblées. Vous devez être victime frappés d’amnésie en acceptant non pas 6 semaines, mais 6 jours entre le dépôt d’un texte et son examen !
  • Le Constituant a également reconnu pour la première fois l’existence des groupes politiques, en leur garantissant des droits et en exigeant même que des droits spécifiques soient reconnus aux groupes d’opposition ou aux groupes minoritaires (art. 51-1).
  • Ces droits peuvent s’exercer en Conférence des Présidents, à qui la Constitution reconnaît désormais la possibilité de se prononcer sur l’opportunité de l’engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement (art. 45) et sur le respect par l’étude d’impact accompagnant chaque projet de loi des prescriptions édictées par la loi organique (article 39).

Mes chers collègues, ce gouvernement a délibérément violé ces règles concernant le dépôt, l’inscription et la procédure législative utilisée pour l’examen de ce projet de loi.

« Fini de rire » titrait un hebdomadaire national dès le 17 mai dernier, nous laissant découvrir à sa Une, un Président de la République, déjà incapable de gérer le temps et les attentes des Français.

C’est hélas les Français qui ont fini de rire depuis, observant l’inertie du Gouvernement, qui ne leur propose toujours rien pour les aider à combattre la crise.

Quelques sondages plus tard, après un été ensoleillé, nos concitoyens ont subitement réveillé le gouvernement, qui, pris de panique, s’est mis à vouloir bricoler un meccano avec deux vis et trois boulons, sans même savoir lire un mode d’emploi.

Et voilà votre gouvernement, feignant l’action, qui tente de nous embarquer dans un train qui s’emballe en nous convoquant par surprise, il y a 10 jours à peine, en session extraordinaire.

Imaginez-vous que ce cinéma va convaincre nos compatriotes ?

Pensez-vous réellement que vous ne vous ne trouveriez pas, devant vous, une opposition vigilante, profondément attachée au respect de nos institutions républicaines, qui dénoncerait ces méthodes d’un autre âge qui bafouent les droits les plus élémentaires de la démocratie ?

Car c’est bien de cela qu’il s’agit.

Mes chers collègues, vous en conviendrez :

  • Pour réunir le Parlement en session extraordinaire, encore faut-il avoir un ordre du jour.
  • Pour avoir un ordre du jour, faut-il avoir préparé des projets de loi.
  • Pour avoir des projets de loi, faut-il avoir un programme viable et un agenda maîtrisé.

Le calendrier que vous avez imposé au Sénat, Madame la Ministre, est contraire aux principes constitutionnels que j’ai brièvement évoqués tout à l’heure. Vos méthodes révèlent une improvisation peu digne des plus hautes autorités de l’Etat.

La Conférence des Présidents de notre Assemblée se réunissait, le 5 septembre dernier, pour inscrire un texte délibéré le matin même au conseil des ministres, et organiser nos travaux alors même que :

  • Le décret, signé par le Président de la République, convoquant la session extraordinaire est paru au Journal officiel le matin même de la Conférence des Présidents,
  • Ce décret s’est avéré incomplet et a été corrigé au journal officiel le lendemain.

Madame la Ministre, est-ce de la désorganisation ou un manque réel d’inspiration ? A moins que ce ne soit les deux !

Je poursuis :

  • Lors de la réunion de la conférence des Présidents, pas un Sénateur n’avait eu en main le projet de loi et son étude d’impact, puisqu’il n’a été effectivement transmis qu’à 16 heures passées.
  • La procédure accélérée, qui vous était indispensable pour pouvoir inscrire le texte dès aujourd’hui, n’était toujours pas engagée. Elle ne le fut qu’à près de 19 heures. Était-ce là encore un oubli ?
  • Le gouvernement nous impose d’examiner ce texte dès aujourd’hui, mois de 6 jours après son dépôt, alors qu’il concerne directement l’avenir de nos collectivités, dont le Sénat est le représentant constitutionnel.
  • La majorité sénatoriale, complice du Gouvernement, mais n’en pensant certainement pas moins, décide de laisser faire, renonçant ainsi ses prérogatives constitutionnelles. Si le règlement du Sénat prévoit, dans son article 28 ter, un délai de 2 semaines entre l’examen du texte en commission et son passage en séance, c’est bien pour garantir le respect de ses droits.
  • Elle a, en outre, accepté de joindre au rapport de la commission de l’Economie, de joindre l’examen d’une proposition de loi de Madame Borvo. Cela constitue à nos yeux l’inscription déguisée d’une proposition de loi qui ne figure pas dans le décret de convocation de la session extraordinaire. Est-ce un cadeau d’adieu pour Madame la Présidente Borvo, à moins que ce ne soit pour acheter le silence du groupe CRC que l’on connaissait jusque-là plus sourcilleux sur la procédure parlementaire !

Madame la Ministre, Mesdames et messieurs les Sénateurs de la majorité, contrairement à ce que vous prétendez, jamais l’ancienne majorité n’aurait osé traiter ainsi le Parlement, en l’emprisonnant dans des délais intenables.
Nous avons toujours pris soin, et je parle d’expérience, de convoquer les sessions extraordinaires plusieurs semaines à l’avance, pour laisser aux assemblées le soin d’organiser leurs travaux.

La procédure législative et le calendrier que vous avez mis en place contreviennent manifestement aux droits du Parlement et à l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité de nos débats.

2- Les prérogatives constitutionnelles de la commission bafouées

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’alinéa premier de l’article 42 de la constitution consacre le principe de l’examen en séance publique du texte adopté par la commission. Ce principe est assorti d’un certain nombre d’exceptions qui conduisent, « à défaut » dit la constitution, le Parlement à se prononcer sur le texte dont il est saisi.

Le Constituant a prévu des exceptions clairement circonscrites, ne dépendant pas du bon vouloir d’une majorité parlementaire.

Il y a d’abord celles définies à l’alinéa 2, en raison de la nature du texte examiné :
« la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement ».

Il y a ensuite les exceptions évoquées en creux dans l’alinéa 1er : « la discussion porte « à défaut » sur le texte dont l’assemblée a été saisie ».

En prévoyant cette possibilité, rappelez-vous mes chers collègues, le Constituant a entendu prévenir d’éventuels blocages d’ordre politique, dans l’hypothèse par exemple, où une commission déciderait de ne pas délibérer sur un texte pour en bloquer la navette. Il a également voulu répondre aux cas où la commission rejetterait un texte ou les propositions de conclusions de son rapporteur, comme nous l’avons récemment vécu sur le projet de loi relatif aux soins psychiatriques.

Il ressort clairement des travaux parlementaires de la révision de 2008 que telle était la volonté du Constituant.

Le rapporteur du PJLC à l’AN écrivait alors « Ce principe souffrira quelques exceptions qui impliquent une discussion en séance publique, soit du texte du Gouvernement en première lecture devant l’assemblée saisie, soit du texte transmis par une assemblée à l’autre dans les étapes ultérieures de la procédure (deuxième alinéa de l’article 42 modifié).
Ces exceptions sont de deux ordres :

  • Il peut s’agir d’exceptions circonstancielles, lorsque la commission n’aura pas réussi à conclure ou bien lorsqu’elle aura rejeté le texte déposé ou transmis ; c’est tout le sens de l’expression « à défaut » utilisée dans l’alinéa 2 du présent article ;
  • Des exceptions constitutionnelles pour les projets de révision constitutionnelle, d’une part, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, d’autre part, compte tenu du caractère particulier de ces projets, dont l’examen est encadré, par ailleurs, par les articles 47 et 47-1 de la Constitution.»

En introduisant le principe de la discussion en séance publique du texte adopté par la commission saisie au fond, il n’apparaît pas que le Constituant ait entendu offrir une quelconque alternative au législateur dans l’organisation de son travail, lui permettant d’opter pour l’une ou l’autre des procédures.

L’article 28 ter du Règlement du Sénat, mettant en œuvre l’article 42 de la constitution, ne fait pas plus référence à la possibilité pour la commission saisie au fond de choisir, selon son bon vouloir, sa méthode de travail.

Sommes-nous ici dans l’une ou l’autre des exceptions prévues par la Constitution pour contourner, comme vous le faites aujourd’hui, les nouvelles prérogatives des commissions permanentes ?

La réponse est claire : non !
Ce texte n’est ni une révision constitutionnelle, ni une loi de finances, ni une loi de financement de la sécurité sociale.
Nous ne sommes pas plus dans un cas exceptionnel où le rapporteur n’aurait pas réussi à faire adopter un texte par sa commission.

Nous sommes face à un texte, bâclé, préparé sous la pression des sondages, pour lequel le Gouvernement veut éviter à tout prix le débat parlementaire.

Nous aurions dû pouvoir examiner le texte en commission deux semaines avant la séance !
Nous aurions dû avoir le temps d’examiner l’étude d’impact !
Nous aurions dû avoir le droit de déposer des amendements en commission !
Nous aurions dû discuter aujourd’hui d’un texte adopté par la commission !
Car rien n’interdisait la commission de l’économie de se réunir en temps voulu pour établir son texte !

Mesdames et Messieurs, à quoi sert l’art. 42 de la Constitution, qui consacre une avancée majeure des droits du Parlement, s’il est contourné au gré du vent ?

Si la discussion du texte de la commission en séance n’est plus une procédure contraignante, cela signifie-t-il, que demain, un gouvernement et sa majorité pourraient décider systématiquement, sur tous les textes présentés, de recourir à une procédure qui n’est pas constitutionnelle ?

Notre groupe considère par ailleurs, que le gouvernement a empêché l’opposition d’exercer les droits que la Constitution lui garantit.

Sur l’étude d’impact d’abord

L’article 39 de la Constitution donne depuis 2008 la possibilité à la Conférence des présidents de s’opposer à l’inscription d’un texte dont l’étude d’impact serait présentée en violation d’un certain nombre de principes édictés par la loi organique. Cette prérogative peut être exercée dans les 10 jours suivant le dépôt d’un texte.

Madame la Ministre, comment voulez-vous que les membres de la Conférence des présidents puissent délibérer en toute bonne foi sur le contenu de l’étude d’impact dont ils n’avaient pas été destinataires au moment où le gouvernement a acté l’inscription du texte ?

La nouvelle prérogative qui nous permet de nous prononcer sur les études d’impact suppose au moins que nous soyons informés dans des délais raisonnables du contenu de celle-ci. Vous comprenez bien que la Conférence des présidents ne peut pas délibérer sur un acte qui n’existe pas encore !
Honnêtement, chers collègues de la majorité sénatoriale, vous auriez pu au moins réclamer que ce principe élémentaire soit respecté : pour délibérer, le Parlement doit être informé !

Vous avez sur ce point encore violé la Constitution en empêchant la Conférence des présidents, les groupes parlementaires et a fortiori ceux de l’opposition d’exercer leurs droits.
Pour toutes ces raisons, je doute là encore de la sincérité de nos débats.

Sur la procédure accélérée

Mêmes motifs, même punition sur l’engagement de la procédure accélérée.
Certes, l’engagement de cette procédure, qui vous permet d’amputer les navettes parlementaires, est une prérogative gouvernementale que personne ne conteste.

Oui, mais voilà, Madame la Ministre, je vous rappelle, au cas où vous l’auriez oublié, que le Parlement peut depuis 2008, selon l’art 45 de la Constitution, s’opposer à l’engagement de cette procédure.
C’est la Conférence des Présidents qui est amenée à délibérer sur ce point. Mais là encore, comment l’aurait-elle pu : la procédure accélérée n’était pas engagée lors de sa dernière réunion.
Respecter un droit sous-entend qu’on laisse à son titulaire la possibilité de l’exercer !

Nous faut-il attendre la prochaine conférence des présidents du 26 septembre pour nous prononcer sur cette procédure alors que la discussion sera entamée à l’Assemblée nationale (24, 25, 26 septembre) ?

Monsieur le Président,
Madame la Ministre,
Mes chers collègues,

Le Groupe UMP considère que la procédure législative choisie par le gouvernement et la majorité contrevient à plusieurs principes et droits constitutionnels.

  • Celui de la clarté et de la sincérité des débats parlementaires : comment travailler sérieusement sur un texte fondamental pour nos concitoyens et les collectivités territoriales en aussi peu de temps et sous pareille contrainte ?
  • Celui de l’examen en séance du texte élaboré par la Commission : vous contournez ainsi un droit nouveau expressément consacré par l’article 42 de la Constitution
  • Celui, si fondamental, du droit d’amendement reconnu par l’article 44 de la Constitution à chaque parlementaire et qui doit pouvoir s’exercer en séance OU en commission.
  • Ceux reconnus aux organes du Sénat et notamment aux groupes de l’opposition, en leur interdisant de se prononcer éventuellement sur l’engagement de la procédure accélérée et le bien-fondé de l’étude d’impact.

Si cet ordre du jour était une copie d’un étudiant de première année en droit constitutionnel, je ne suis pas convaincu de son passage en deuxième année.

Avoir la majorité au Sénat – et je le rappelle de quelques voix seulement – ne vous donne pas le droit de violer la norme suprême, même s’il s’agit en partie de masquer une improvisation inquiétante dans la mise en œuvre de votre politique.

Pour toutes ces raisons nous vous demandons d’adopter cette exception d’irrecevabilité. Si vous décidez de la rejeter, nous ferons valoir, le moment venu, l’ensemble de ces arguments auprès du Conseil constitutionnel, qui je l’espère nous donnera satisfaction comme lors de sa dernière décision sur les questions d’actualité au Gouvernement.