Projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public : Intervention de François Calvet

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00. Non · Républicains Sénat · 19 septembre 2012

Monsieur le Président,
Madame la Ministre,
Mes chers collègues,

Sur ce même banc, madame la Ministre, vous déclariez le 10 juillet dernier que la loi du 20 mars 2012 que vous avez souhaité abroger n’avait donné lieu, je vous cite, « qu’à un simulacre de concertation et qu’elle avait été adoptée dans la précipitation. » Permettez-moi aujourd’hui de vous retourner ce compliment ! Car le texte qui nous est proposé aujourd’hui est inscrit au Sénat dans la plus grande précipitation, ne permettant aucun travail préparatoire des commissions, ni aucun respect des délais d’amendement. En revanche, ce texte que nous avons découvert il y a moins d’une semaine a fait l’objet de nombreuses annonces dans la presse.

Nous pouvions d’ailleurs lire dans Le Parisien du 3 septembre que le journal avait obtenu une copie du texte en exclusivité. Les parlementaires apprécieront.
Je rappelle que notre commission des affaires économiques a été convoquée ce matin pour une discussion qui démarre l’après-midi même. Nous devons dans le même temps examiner une proposition de loi de 17 articles, sur la stratégie foncière publique en faveur du logement, ajoutée en dernière minute à l’ordre du jour.
L’examen dans ces conditions, de deux textes de lois dans la précipitation, justifiant la convocation d’une session extraordinaire du Parlement, alors que nous sommes sur un domaine, où toute décision prise ne peut produire d’effet concret avant 24 mois minimum, nous laisse perplexe ! Le changement n’est donc pas dans les méthodes, malgré les déclarations régulières du Président de la République et du Gouvernement et avouez que les modalités d’examen de ces deux textes n’ont rien de normal.

Vous nourrissez avec votre projet de loi de grandes ambitions en faveur de la construction de logements et nous ne pouvons que nous réjouir de cette volonté de poursuivre un programme ambitieux en matière de logement social.

Vous annoncez un objectif de 150 000 logements sociaux par an. C’est un vrai changement, car je rappellerai que sous le Gouvernement de Monsieur JOSPIN alors que la France était en période de croissance, seulement 40 000 logements sociaux par an étaient construits; En pleine crise le Gouvernement Fillon a financé 120.000 logements sociaux en 2009, 130.000 en 2010, record absolu depuis trente ans, et 120.000 en 2011 dans une période de crise.

Je vous souhaite donc de faire aussi bien, à défaut de mieux.

Reste que pour atteindre votre objectif de 500 000 logements, vous devrez compter sur la construction de 350 000 logements privés par an et je pense qu’en période de crise ce sera compliqué.

Le patron d’un grand groupe de construction (Yves Gabriel PDG de Bouygues Construction) qui table sur les ambitions gouvernementales pour soutenir son activité se demandait la semaine dernière (lettre de l’expansion) d’où viendrait l’argent permettant de construire 500 000 logements par an.

Nous nous posons la même question. Durant les années de crise le nombre de logement construits est toujours en nette diminution.

À titre d’exemple on a construit 291 000 en 2009 en pleine crise contre 464 000 en 2007 année d’embellie économique. Le nombre de logements construits en 2012 devrait s’établir autour de 310 000 compte tenu d’un recul des mises en chantier sur les premiers mois de l’année de 20 % par rapport à 2011.

Pour tenter de répondre à la forte attente en matière de logement des français, vous proposez une politique de la carotte et du bâton : accroître l’offre foncière, et mettre lourdement à contribution les collectivités locales, appuyée par une forte augmentation des pénalités en cas de non- respect des obligations de construction de logements sociaux.

Vous proposez un accroissement de l’offre foncière par une cession pouvant aller jusqu’à la gratuité des terrains de l’Etat et de ses établissements publics pour des opérations de logement social. Cela pourrait concerner 900 sites et 2 000 hectares pour la construction de 110 000 logements d’ici 2016…..

C’est un choix fort de la part l’Etat, mais qui se respecte, que de se priver de recettes, au bénéfice des entreprises qui vont construire et des personnes qui pourront bénéficier de logements sociaux à loyer très modérés.

Je relaye, bien entendu, une certaine inquiétude, face à un choix qui, en période de disette budgétaire, conduit l’Etat à se priver de recettes exceptionnelles. Le quotidien les Echos titrait avec raison le 6 septembre « la cession de l’Etat risque de se heurter aux réticences des ministères » et tout le monde connaît les réticences de Bercy lorsqu’il s’agit de brader des biens publics.

Mais le sujet me paraît beaucoup plus sensible avec l’article 2 qui concerne la cession aux mêmes conditions des Etablissements publics comme Réseau Ferré de France, la SNCF, l’Assistance Publique ou les voies navigables. Le Ministre des transports parle de 350 hectares pour RFF et de 120 hectares pour la SNCF.

Je trouve cette obligation de cession à vil prix gênante quand les entreprises concernées sont lourdement endettées et retirent des bénéfices de la vente de leurs terrains qui permettent d’améliorer leur situation financière.

La vente de ces « délaissés ferroviaires » auraient rapporté en 2009, 120 millions à RFF, 156 millions en 2010 et 100 millions en 2011. L’endettement de RFF progressant de 1 milliard par an, est-il pertinent de lui imposer la cession gratuite de son foncier ? Nous ne le pensons pas.

Avec l’effort consentit par l’Etat et ses établissements public pour libérer du foncier, vous envisagez 110 000 logement sociaux d’ici 2016, ce qui fait 36 600 logements par an, considérant qu’il parait peu envisageable de comptabiliser un premier logement avant 2013.

Nous sommes donc loin de votre objectif de 150 000 logements sociaux par an.

Ce projet de loi fait donc reposer l’essentiel de la contribution à la construction sur les collectivités locales. Cela a toujours été le cas, jusqu’ici donc rien de choquant.
Les collectivités ont fait beaucoup d’efforts depuis le vote de la loi SRU pour tendre vers l’objectif de 20 % de logements sociaux. Et le rythme important ces dernières années de construction de logements sociaux, avec un record de 130 000 en 2010 le démontre.

Il n’en demeure pas moins que malgré les efforts de la plupart des communes pour répondre aux objectifs de rattrapage imposés par la loi, moins de 50 communes auraient atteint le taux de 20 % depuis 2001.

Les communes, même volontaristes rencontrent de vraies difficultés : pour trouver et acquérir le foncier, les recours qui se multiplient, de nouvelles normes et de nouvelles contraintes environnementales qui accroissent les zones inconstructibles.
Sur toutes ces questions, votre texte reste muet.

Et en relevant à 25 % le nombre de logements sociaux par commune, vous estes certains que de très nombreuses communes ne pourront atteindre cette exigence.

A la lecture de votre étude d’impact sur l’article 7 et des exemples proposés, il s’avère que des communes à partir de 2014 ne pourront plus réaliser que des logements sociaux pour atteindre les objectifs triennaux fixés par la nouvelle réglementation. Quelle place restera-t-il pour la promotion immobilière qui permet, en lien avec les opérateurs HLM, de maintenir la mixité dans nos communes que nous appelons tous de nos vœux.

Le scénario que vous proposez n’est pas tenable.

Je vais prendre l’exemple concret d’une commune qui d’ici 12 ans souhaite répondre à l’ensemble des besoins de sa population et donc développer une offre diversifiée.
Cette commune de 7000 habitants, sur la base d’un taux à 25 % affiche un déficit de 512 logements sociaux. En fonction de son rythme de croissance démographique et au regard des différents documents de planifications (SCOT et PLU), elle va devoir produire en 12 ans 1050 logements sociaux soit près de 60 % de sa production totale de résidences principales !

Au-delà de la question de la diversité de la production et donc de la mixité sociale, je doute vraiment que l’Etat puisse dans le cadre des aides à la pierre assurer le financement de ces logements ! Sur la base d’une aide moyenne de l’Etat dans le cadre de son financement de 2 700 € par logement, cela représente pour que cette petite commune puisse remplir ces obligations, une dotation de 2 835 000 € pour les 12 ans à venir.

A l’échelle de l’agglomération de Perpignan, les premières simulations laissent penser qu’il a falloir produire près de 18 000 Logements Locatifs Sociaux en 12 ans. Cette production, imposée par la loi, sous réserve que le niveau des aides de l’Etat ne bouge pas, devrait donc bénéficier de près de 50 000 000 € d’aides directes de l’Etat.

Il serait sans aucun doute intéressant de faire une projection pour l’ensemble des communes SRU actuelles et futures ! Nous ne croyons pas qu’à l’échelle nationale les 120 millions annoncés suffisent à répondre aux besoins de financement que vous allez créer.

Au-delà de cette question du financement direct, je me pose également la question de savoir si nos collectivités vont pourvoir continuer à garantir les prêts qu’octroie la Caisse des Dépôts et Consignations à ces opérations. Même si actuellement les garanties octroyées au logement social ne rentrent pas dans les ratios galants.

Vous allez nous répondre, madame la Ministre, que vous avez augmenté le plafond du Livret A, mais cela ne règle en rien l’incapacité croissante des collectivités locales pour garantir ces prêts. Vous n’êtes pas sans savoir que cette question est essentielle dans le dispositif de financement du logement social.

Ce projet de loi pose donc le problème du financement ambitieux de cette politique en faveur du logement social et n’apporte pas de vraie réponse.

Votre proposition, au lieu de nous soumettre des solutions permettant à ces communes de progresser, consiste à relever le seuil à 25 % de logements sociaux et surtout à multiplier par 5 le prélèvement d’une commune faisant l’objet d’un arrêté de carence, en relevant la limite de l’amende à 10% des dépenses de fonctionnement d’une commune !

Nous nous demandons vraiment ce que les communes, qui rencontrent des difficultés objectives pour produire des logements sociaux, vont pouvoir faire lorsque leur budget de fonctionnement sera amputé de 10 % !

De fait, votre dispositif revient à créer un nouvel impôt qui ne porte pas son nom.
En donnant au Préfet la décision du montant du prélèvement vous assurez même un contrôle de l’Etat sur le rendement de ce nouvel impôt.

Vous vous contentez de brandir une menace financière contre les maires qui n’atteindraient pas les nouveaux objectifs définis par la loi en matière de logements sociaux, sans proposer de solution aux vrais problèmes qu’ils rencontrent. Mes chers collègues, les maires apprécieront !

Sur ce point des articles 8 et 10, il nous semble important de soulever que si vous articulez clairement la délégation des aides à la pierre octroyée aux ECPI avec la perception des pénalités SRU, la majoration des ces pénalités dans le cadre des arrêtés de carences, viendra alimenter le fonds national pour le développement de l’offre de logement locatifs sociaux. Dès lors que vous faites reposer l’essentiel de l’effort sur les collectivités locales pourquoi ne pas reverser l’intégralité des pénalités SRU aux EPCI actifs en matière de logements ?

Ce nouvel abondement d’un fonds national par les communes témoigne bien du caractère de nouveau prélèvement puisque, d’une part, bien peu de municipalités seront en mesure de répondre aux objectifs que vous fixez et d’autre part ce nouvel impôt majoré viendra de fait abonder le budget de l’Etat.

Le groupe UMP regrette le caractère coercitif du dispositif proposé, qui au-delà de la dimension prélèvement supplémentaire au bénéfice de l’Etat, nous semble peu réaliste.

Il aurait sans doute été préférable d’aller au bout de l’application de la loi SRU actuelle et de la généralisation des 20 % en se penchant sur les vrais freins à la construction.

Aussi le groupe UMP a quelques propositions à vous faire afin d’adoucir cette potion amère que vous proposez aux maires.

Nous souhaitons que la dimension du logement social se fasse dans une acceptation plus large.

Nous souhaitons que les logements ayant une fonction sociale soient comptabilisés dans les 25 %. C’est le cas des hébergements d’urgence que vous supprimez. C’est le cas des places prévues pour les gens du voyage qui mobilisent du foncier, des infrastructures, de l’argent public et dont la vocation sociale n’est pas contestable.
Enfin la majorité des locataires de logements sociaux aspirent à devenir propriétaires d’un logement. Aussi, il nous paraîtrait légitime d’inclure l’accession sociale à la propriété dans les 25 %.

Enfin, depuis la loi SRU de 2000, le contexte législatif a fait évoluer la stratégie en matière de production de logements locatifs sociaux. En effet, la montée en puissance des EPCI en matière d’habitat, compétence obligatoire pour les Communautés d’agglomération et les communautés urbaines, a conduit nos collectivités à se doter d’outils de coordination des politiques d’aménagement intégrant la production de logements.

Il devient nécessaire que la loi prenne en compte cette réalité en permettant la mutualisation des obligations de production de logements sociaux au niveau intercommunal.

Pour conclure, nous considérons que vous auriez du réfléchir à une offre globale du logement en France sur la base du parcours résidentiel ainsi qu’aux difficultés rencontrées sur le terrain par les collectivités locales.

Nous comprenons qu’il soit plus efficace en terme de communication d’annoncer l’augmentation de 5% du nombre de logements sociaux, une multiplication par 5 des pénalités pour les communes, et une réalisation d’ici 5 ans, plutôt que de s’atteler aux vrais problèmes rencontrés par les collectivités locales en matière d’urbanisme et de logement….

Il n’en demeure pas moins que pour atteindre votre objectif de 500 000 logements par an, il vous manquera 350 000 logements. Pour ce volet essentiel de l’offre de logement rien n’est proposé.

Comment faire revenir les investisseurs institutionnels, comment relancer l’investissement privé locatif qui représente 50 % de la construction ?

Comment enrayer la multiplication des recours contre les permis de construire ? Tous les français sont favorables à ce que de nombreux logements soient construits à condition que ces constructions se développent loin de chez eux.

Une loi juste n’est pas celle qui a son effet sur tous mais qui est celle qui est faite pour tous. Ce n’est pas le cas de ce projet de loi.

Vous le comprendrez, le groupe UMP ne votera pas ce texte.