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00. Non · Républicains Sénat · 13 novembre 2012

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 : Intervention de Philippe Bas

Chaque année, au moment où il débat du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Parlement exerce un droit que la Constitution lui a reconnu depuis seulement seize ans seulement. Cela peut paraître étonnant qu’il ait fallu attendre si longtemps pour que nous adoptions un budget social qui est aujourd’hui plus important que le budget de l’Etat. L’idée des pères fondateurs de cette réforme constitutionnelle aussi essentielle pour la démocratie que pour la sauvegarde de notre modèle social était de faire trancher par la représentation nationale les grands choix de sécurité sociale qui jusqu’alors lui échappaient. Et, comme chaque année, je ne peux m’empêcher de penser avec reconnaissance au Président Chirac, à Alain Juppé, alors Premier ministre, ainsi qu’à Jacques Barrot, ministre du travail : et des affaires sociales, qui prirent l’initiative de ce progrès majeur des droits du Parlement désormais inscrit au cœur de notre démocratie.

Il nous appartient année après année d’être à la hauteur de cette grande ambition qui consiste à ce que le Parlement prenne ses responsabilités politiques, sous le regard des Français, pour permettre à la solidarité nationale de s’exercer pleinement, tout en veillant à sauvegarder les équilibres financiers dont dépend l’avenir de la protection sociale. Nous savons bien en effet qu’il n’est pas de solidarité durable si elle est financée à crédit ou alimentée par un excès de prélèvements sur l’activité et l’emploi. C’est à cette aune que les mérites d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale se mesurent.

Et j’avoue que je ne suis guère convaincu par la manière dont vous avez tenté de relever le défi.

Je veux revenir, en premier lieu, sur la trajectoire sur laquelle vous inscrivez nos comptes sociaux pour les quatre années à venir, en insistant sur la question des recettes.

Tout d’abord, nous sommes nombreux à constater que les montants et les taux d’évolution que vous avez retenus pour 2013 et au-delà de 2013 ne relèvent pas de prévisions réalistes. Il semble que vous vous soyez contentés de chiffrer vos espérances.

Ces espérances ne sont malheureusement pas le fruit d’une volonté qui se transformerait en actes. Vos engagements resteront un vœu pieux s’ils ne sont pas prolongés par un vigoureux effort de redressement, conduit avec détermination, dans la durée, et portant d’abord sur les dépenses.

Or, malgré l’optimisme passif dont témoignent vos espérances, vous osez encore prévoir le maintien d’un déficit de 10 milliards d’euros en 2017 ! Ce déficit prévisionnel donne la mesure de votre manque d’ambition pour notre protection sociale. C’est à l’évidence un résultat insuffisant au terme d’une si longue période. Mais de surcroît, c’est hélas un objectif que vous ne vous donnez même pas les moyens d’atteindre ni d’atteindre par les bons moyens.

Certes, les hypothèses de croissance ressemblent par nature aux bulletins météorologiques : relativement fiables pour le futur immédiat, elles sont très aléatoires à plus de quatre ou six mois. Une chose paraît claire cependant si l’on se réfère au consensus des économistes, c’est que les mois à venir seront plus proches de la stagnation, voire de la récession, que du taux pourtant médiocre de 0,8% sur lequel vous avez fondé vos budgets pour 2013. Vos hypothèses d’évolution de la masse salariale, qui fondent l’évaluation des recettes de cotisations et de CSG attendues en 2013, s’en trouveront fragilisées, et cela d’autant plus que la France est confrontée à une envolée du chômage dont rien n’indique qu’elle puisse se ralentir dans les prochains mois, de l’aveu même de votre ministre du travail et de l’emploi.

L’impact négatif de cette conjoncture pour les recettes de la sécurité sociale est déjà fort et il va encore s’aggraver, ce qui nous inquiète profondément et devrait vous inquiéter aussi.

Vous avez massivement augmenté les prélèvements depuis juillet dernier : 7 milliards d’euros dans le collectif, 20 milliards en loi de finances, et maintenant près de 5 milliards de recettes supplémentaires en loi de financement de la sécurité sociale, pénalisant plusieurs secteurs d’activité économique déjà fragiles ou affectant des catégories de Français qui sont souvent en difficulté. Cette politique ne peut donner les mêmes résultats en termes de réduction des déficits qu’une politique de maîtrise renforcée de la dépense car elle appauvrit les Français et leurs entreprises, aggravant une crise qui diminue déjà les rentrées fiscales et sociales. Souvenons-nous de ce que nos maîtres nous ont enseigné : « Les gros taux tuent les totaux ! ». C’est tellement simple, tellement évident, tellement vrai qu’il est invraisemblable et même incompréhensible que vous ayez choisi cette solution de facilité que constitue la hausse brutale et massive des prélèvements plutôt qu’un freinage puissant des dépenses par des réformes structurelles et par une gestion exigeante destinée à ce que chaque euro dépensé soit réellement utile à l’intérêt général, et en particulier à la santé.

Les projections que vous nous présentez pour l’après 2013 ne prévoient d’ajouter aucune mesure nouvelle en recettes par rapport à celles qui figurent dans le projet de loi de financement pour 2013. C’est du moins ce que j’ai lu dans l’annexe B. Les Français auront du mal à le croire compte tenu de la manière dont vous avez abordé ces questions depuis six mois : pas d’effort substantiel sur les dépenses, des mesures de recettes multiples, désordonnées et improvisées.

Je reviendrai dans un instant sur certaines des hausses de prélèvements proposées pour 2013, parce qu’elles provoqueront un traumatisme parmi des catégories de Français souvent modestes comme les artisans, les retraités, ainsi que les salariés mis au chômage, dont les indemnités de rupture conventionnelle du contrat de travail vont être fortement renchéries pour les entreprises.

Cependant, avant même que cette loi de financement ait été adoptée, le Premier ministre vient de rendre caduc l’engagement de ne pas prendre de nouvelles mesures de recettes après l’année 2013. Jean-Marc Ayrault a en effet décidé une importante réforme du financement de la sécurité sociale, dont les principes, sinon les modalités, semblent d’ailleurs analogues à ceux de la réforme que nous avions adoptée en février dernier et que vous aviez décidé en toute hâte d’abroger dès juillet.

Les Français ont le tournis. Ils veulent qu’un cap soit donné et qu’il soit tenu. Il est normal que vous corrigiez le plus vite possible vos erreurs. Mais la politique financière de la France demande de la constance. C’est la condition pour créer la confiance des consommateurs, des épargnants, des opérateurs économiques, de nos partenaires européens et aussi des marchés, car ceux-ci existent et nous avons besoin d’eux pour financer notre dette au moindre coût. Or, de la constance, justement, vous n’en avez pas ! Soit dit en passant, quitte à regretter cette forme de légèreté dans l’exercice des responsabilités publiques que traduisent vos va-et-vient successifs, je préfère que l’évolution de votre réflexion se fasse dans notre sens, avec la recherche d’un allègement du coût du travail, plutôt qu’en sens contraire. Il reste que nous ne pouvons plus nous prononcer sur cette loi de financement seulement en fonction de ce qu’elle contient mais aussi en fonction de ce qu’elle ne contient pas, qui en transformera l’économie générale et l’interprétation.

A cet égard, nous sommes déçus que vous ayez choisi pour réformer le financement de la sécurité sociale une approche tellement progressive, tellement compliquée, tellement timide qu’elle en paraîtrait presque timorée. J’admets qu’une réforme structurelle du financement de la sécurité sociale ne puisse produire son plein effet à court terme. Mais si vous voulez qu’elle soit utile à moyen terme en allégeant fortement le coût du travail et en faisant contribuer nos importations, il faut que la réforme soit mise en œuvre dans toute son ampleur dès son entrée en vigueur, et cela le plus tôt possible. Puisque ce n’est pas votre intention, l’impact que nous pourrions en attendre pour la croissance et l’emploi sera malheureusement dilué et tardif. Nous n’avons pas tant d’atouts face à la crise que nous puissions nous permettre de les gâcher. Les prélèvements c’est maintenant ; les baisses de cotisation, c’est peut-être est plus tard ! Ce n’est sûrement pas le bon choix !

Le système de crédit d’impôt, ou plutôt de crédit de cotisations, que vous avez l’intention de mettre en place n’est pas bon. Il soulèvera de très sérieuses difficultés de mise en œuvre qui en diminueront l’efficacité. Surtout, il a pour conséquence de différer d’encore un an le bénéfice de la réforme pour les entreprises, alors même que la progressivité de celle-ci, qui vient s’ajouter à vos atermoiements de l’année 2012, la rend déjà peu incitative. Je le regrette.

Il y a pourtant urgence : les comptes sont mauvais, la conjoncture est atone, le chômage explose ainsi que les dépenses de RSA et d’allocations de logement. On ne peut répondre à cette situation par des mesures cosmétiques dont on attend le plein effet seulement à compter de l’achèvement d’une montée en régime de quatre ans. C’est pourquoi nous vous demandons instamment de faire plus vite et plus fort. Ne commencez pas par les hausses de TVA pour ne faire les baisses de cotisations qu’un an plus tard et de manière tellement compliquée que beaucoup d’entreprises risqueraient de ne pas en bénéficier !

S’agissant par ailleurs des mesures de recettes que comporte dès maintenant votre projet de loi de financement, mon sentiment est que vous avez vidé les fonds de tiroirs des administrations, pris ce dont aucun de vos prédécesseurs de gauche ou de droite n’avait voulu, et fait votre marché au musée des horreurs. Il en résulte un bric-à-brac de brocanteurs !

Vous avez tort de pénaliser les entreprises qui procèdent à la rupture conventionnelle d’un contrat de travail car c’est le salarié qui sera en réalité pénalisé. Cela contredit le sens de l’équité dont vous ne cessez de vous prévaloir. Ces indemnités ne sont pas un revenu mais une compensation et une forme de réparation, au moment où un travailleur s’apprête à faire l’expérience du parcours du combattant qu’est la recherche d’un emploi dans la conjoncture si difficile que nous traversons.

L’application du « forfait social » de 20%, non pas pour les indemnités les plus importantes mais dès le premier euro d’indemnité, constitue pour l’entreprise une charge nouvelle que rien ne justifie, qui transforme la nature de ces indemnités, et qui aura une incidence négative sur leur montant. C’est un coup de canif dans le contrat sur lequel repose le développement remarquable du système de la rupture conventionnelle. Si votre intention est de lui donner un coup d’arrêt, autant le dire franchement et l’assumer clairement devant le monde du travail !

Quant au prélèvement de 0,3% que vous créez sur une partie importante des pensions de retraite – 700 millions tout de même ! -, il est triplement contestable. Il est destiné au financement d’une réforme de la prise en charge de la dépendance que vous aurez du mal à faire aboutir rapidement dans la conjoncture actuelle, tandis que la taxe, elle, restera. Dans l’attente de cette réforme, son produit n’est pas directement affecté au financement de l’allocation personnalisée d’autonomie, qui en aurait pourtant bien besoin. Enfin, on ne peut qu’être surpris de constater que la recette de 2013 sera versée au fonds de solidarité vieillesse pour diminuer la participation de l’Etat, sans venir le moins du monde soulager les personnes dépendantes. Cela relève d’une forme d’imposture vis-à-vis des retraités. Ils ne peuvent être contraints de contribuer ainsi sans rien recevoir en échange que des promesses pour plus tard.

Et que dire du sort que vous réservez aux travailleurs indépendants ? Vous affichez l’apparence de bonnes intentions : rendre proportionnel le prélèvement social alors qu’il est aujourd’hui dégressif à cause du plafond qui s’applique aux revenus pris en compte. Mais la réalité de la mesure proposée est tout autre : il s’agit de prélever dès 2013 plus d’un milliard d’euros sur le monde artisanal, sous couvert de justice. C’est une mauvaise action au moment où vous sembliez vous intéresser enfin à la compétitivité de nos entreprises. Vous aurez bien sûr à en rendre compte aux artisans, qui sont les premiers employeurs de France.

S’agissant maintenant de l’évolution des dépenses, je crois juste de dire que les perspectives que vous affichez sont plus sérieuses que celles que nous avons connues à l’époque du Gouvernement de M.Jospin, quand les dépenses augmentaient en moyenne de 5% par an, préparant l’explosion des déficits constatée dès 2001, et que les réformes des retraites de 2003 et 2010 et la réforme de l’assurance maladie de 2004 sont heureusement venues corriger.

Pour la maladie, vous vous inscrivez globalement dans la suite de vos prédécesseurs moyennant un léger relâchement de l’effort qu’il aurait mieux valu éviter, comme l’a justement relevé la cour des Comptes. La politique de maîtrise médicalisée des dépenses de santé n’est toutefois pas remise en cause, ni les éléments essentiels de la loi « patients, santé, hôpital et territoire » dite loi Bachelot. C’est une attitude responsable, je veux le reconnaître.

Je crains cependant que vous ne vous donniez pas les moyens de renforcer la maîtrise médicalisée des dépenses sur laquelle repose notre politique.

Je note aussi un certain ralentissement des efforts de redressement de la gestion hospitalière, si fortement et durablement dégradée depuis quinze ans par l’application des 35 heures sans aucune contrepartie.

Je trouve également dommage que vous ne mettiez pas assez l’accent sur les actions contre la fraude. J’aurais souhaité en particulier que la lutte contre les arrêts de travail abusifs soit relancée compte tenu de la hausse continue de ces actes, dont la justification n’est pas toujours établie. L’assurance maladie évalue en effet à plus de 10% les arrêts de travail de plus de 45 jours injustifiés.

Je regrette par ailleurs que la politique de réduction et de prévention des déserts médicaux ne soit pas réellement amplifiée, au-delà des bonnes intentions que vous professez. Sur ce chapitre, la situation de nombreux territoires ruraux devient insupportable et nous ne pouvons plus nous satisfaire de simples promesses. Pour utiles qu’elles soient, les incitations à l’installation ne suffisent pas. Les pôles libéraux de santé ambulatoires qui se constituent depuis plusieurs années sont plus prometteurs. Il importe de continuer à les développer. Mais je ne suis pas hostile, en ce qui me concerne, au recrutement de praticiens locaux de médecine générale.

C’est un premier pas. Une réflexion d’ensemble sur la mise en place d’une médecine ambulatoire à statut public intervenant en zone rurale désertifiée en complément de la médecine libérale et à côté de la médecine hospitalière me paraît devoir être rapidement menée, en concertation avec la médecine libérale. C’est une voie nouvelle qui ne peut être négligée puisque les contraintes à l’installation seraient inefficaces car elles sont incompatibles avec une médecine qui délaisse déjà massivement l’installation au profit d’autres modalités d’exercice.

Laissez-moi vous dire aussi que la politique de réduction des dépassements d’honoraires, dont je ne conteste pas l’orientation générale, risque de ne donner que de bien modestes résultats tant l’accord récemment conclu par l’assurance maladie avec plusieurs syndicats de médecins me paraît complexe et difficile à mettre en œuvre. L’accès aux soins n’en sera guère facilité. Pourtant, les maladresses psychologiques que vous avez commises en stigmatisant des pratiques tarifaires qui ne sont abusives que par exception et en menaçant de recourir à la loi pour faire aboutir les négociations en braquant le pistolet législatif sur la tempe des négociateurs créent aujourd’hui de vives tensions dans le monde médical. Il est temps de rassurer les soignants sur vos intentions. On ne réforme pas le système de santé contre les médecins. Je le sais trop bien, faisant partie de ceux qui en ont fait l’expérience et ne la recommenceront pas !

S’agissant de la retraite, c’est un domaine où la gauche n’a jamais été très courageuse. Il est évidemment beaucoup plus facile et agréable de distribuer des avantages de retraite supplémentaires à compte d’autrui que d’assumer une politique de réforme continue permettant de garantir le revenu des retraités de demain.

Il reste pourtant beaucoup à faire car les réformes de 2003 et 2010, après celle de 1993, si elles ont considérablement réduit le besoin de financement de nos régimes à l’horizon 2020, devront impérativement être complétées. Les clauses de rendez-vous ont d’ailleurs fait partie de toutes ces réformes. C’est un pilotage permanent de nos systèmes de retraite dont nous avons besoin, loin de l’idée de la grande réforme définitive qui permettrait de ne plus jamais avoir à en parler ! Votre devoir est d’apporter vous aussi votre contribution à ce travail de réforme permanente. Les réflexions du Conseil d’Orientation des Retraites, dont je regrette qu’elles ne soient disponibles qu’en décembre, trop tard pour les prendre en compte dans ce budget social, donneront la mesure des besoins de financement qui restent à couvrir.

L’aggravation de la situation économique par rapport aux hypothèses de croissance retenues en 2010 rend plus urgente encore la réalisation d’une nouvelle étape. Votre devoir est de le dire. Votre silence sur ce point et le retard qu’il fait craindre dans la prise en charge de ce problème sont une source d’inquiétude pour de nombreux Français. Sur cette question, réformer c’est rassurer, ne rien faire c’est inquiéter. Souvenez-vous de Lionel Jospin : il n’a guère été récompensé de son inertie dans ce domaine ! Gardez-vous bien de l’imiter !

Quant à la branche famille, l’absence de toute mesure importante vaut sans doute reconnaissance de l’efficacité de notre politique familiale. Elle accompagne les familles dans leurs désirs d’enfants en permettant une conciliation entre vie familiale et vie professionnelle presqu’unique en Europe. Elle ne s’est pas faite en un jour, reposant sur des dispositifs aussi divers que les allocations familiales, la maternelle à trois ans, les aides à la garde du jeune enfant et le quotient familial. Ces éléments confortent la vie des familles et contribuent à permettre à notre natalité d’être parmi les plus élevées d’Europe. Les pays comme l’Allemagne, dont la natalité s’est effondrée, ont constaté que s’ils voulaient s’inspirer de ce que nous faisons, il leur faudrait assumer des dépenses qui sont hors de portée pour eux malgré la vitalité de leur économie. Par exemple, la prise en charge gratuite des enfants de 3 à 5 ans en maternelle leur coûterait au moins 4 milliards d’euros par an pour les seules dépenses de personnel. Pour notre part, nous avons la chance d’avoir depuis longtemps mobilisé les ressources nécessaires à cette politique ambitieuse, qui ne peut porter ses fruits qu’en étant poursuivie sans à-coup. Nous serons vigilants face à toute remise en cause qu’inspireraient des motifs idéologiques. Nous mettons aussi en garde contre une reconduction en 2013 de l’augmentation de l’allocation de rentrée scolaire de 2012 : l’argent de la branche famille doit être consacré par priorité à l’amélioration des services offerts aux familles, pas à la distribution d’une manne vite épuisée, dont on sait malheureusement qu’elle ne sert que partiellement aux besoins direct des enfants. Enfin, mais c’est un autre débat, nous souhaitons que votre projet d’étendre aux couples de même sexe les règles du mariage soit profondément revu afin de faire passer les intérêts des enfants avant les attentes des adultes, aussi sympathiques soient-elles.

Telles sont les principales raisons pour lesquelles nous ne voterons pas ce projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ce n’est pas que ses ambitions nous paraissent trop élevées. C’est au contraire que leur modestie, l’absence de ligne directrice pour une politique de sécurité sociale soucieuse de sauvegarder notre modèle en l’adaptant, les changements de pied incessants auxquels vous soumettez les Français, l’addition des prélèvements supplémentaires qui résulte de chaque nouveau texte présenté au Parlement, votre silence sur l’avenir des retraites, le peu de gages que vous donnez de votre volonté de mettre en œuvre fermement la maîtrise médicalisée des dépenses de santé, en particulier à l’hôpital, font craindre que les objectifs que vous présentez ne puissent être atteints sans nouveaux prélèvements.
Cette politique qui n’en est pas une conduit à une impasse. Nous ne pouvons donc l’approuver.