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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales :  Intervention d’Eric Doligé
Républicains Sénat
00. Non · 13 novembre 2012

Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales : Intervention d’Eric Doligé

Baisser les dépenses publiques est un besoin vital pour notre société.

Nous avons mis beaucoup de temps pour en prendre conscience et pourtant dès les années 1990 nombre de pays avaient déjà pris des décisions courageuses en réformant profondément leur organisation territoriale et celle de leur administration mais aussi en acceptant des remises en cause structurelles.

Ainsi le Canada, certains pays d’Europe du nord comme la Suède, la Finlande ou encore le Danemark n’ont pas hésité à tailler dans leurs dépenses administratives et à réduire la voilure.

Les études sur l’évolution de ces différents pays montrent clairement que leur déficit a largement régressé et qu’ils connaissent même des excédents. Pour autant ils n’ont pas cassé la croissance et pénalisé l’emploi.
Le monde des entreprises a compris depuis fort longtemps que pour être compétitif il faut abaisser ses coûts et produire sans entraves superflues. Parallèlement l’Etat continue à produire des contraintes et des charges nouvelles qu’il n’est en mesure de compenser que par des taxes et des impôts nouveaux conduisant en retour à une perte de compétitivité amplifiée.

De plus, il a une fâcheuse tendance à mettre au banc des accusés les chefs d’entreprises créateurs de richesses. Nous voyons chaque jour les dégâts que génèrent dans l’industrie la mise en cause des grands groupes. Nous en constatons l’inefficacité sur le redressement.

Lorsque le Président de la république Nicolas Sarkozy a décidé un moratoire sur toutes les normes applicables aux collectivités locales et qu’il a nommé un commissaire à la simplification j’ai compris que nous prenions enfin la bonne direction, celle du parti de la compétitivité.

Moins d’entrave de la part de la sphère publique c’est plus de souplesse pour notre économie.

En janvier 2011 le Président m’a demandé « qu’en prenant en considération les propositions formulées par les principales associations d’élus je propose des mesures de simplification ambitieuses et concrètes pour desserrer les contraintes et alléger les coûts excessifs qui pèsent sur nos collectivités territoriales en m’attachant à identifier les normes qui doivent être prioritairement modifiées en raison de leur caractère inadapté et coûteux. L’objectif étant de rendre notre cadre juridique plus propice à l’initiative et à l’investissement publics ».

Durant 4 mois j’ai pu ainsi auditionner les présidents des associations d’élus, les responsables de nombreux syndicats et l’ensemble des ministères produisant de la norme.

Tous m’ont clairement dit, quelle que soit leur sensibilité, que les normes étaient un frein à la compétitivité, une source de complexité voire une perte de temps et naturellement un générateur de coûts supplémentaires pour nos collectivités, coût systématiquement répercuté sur les citoyens et l’économie.

Dans un contexte financier difficile où les collectivités locales exercent de nombreuses prérogatives, autrefois dévolues à l’état, la prolifération normative incarne la fracture entre d’un côté , un état central , prescripteur de dépenses et de contraintes nouvelles et de l’autre les collectivités locales, devant sans cesse mobiliser des crédits nouveaux pour financer les dispositifs pensés et conçus au niveau national.

Face à l’empilement des textes, la perspective d’une simplification fédére l’ensemble des acteurs locaux. Ils aspirent tous à une évolution du mode de gouvernance, afin que les problèmes quotidiens que rencontrent les collectivités locales dans l’application des normes soient durablement pris en compte.

De ces multiples échanges j’ai pu ressortir 20 grands principes. Je n’en citerai que certains :

Principe n°1 Pas de réformes de collectivités locales sans évaluation préalable partagée des politiques locales. Il sera intéressant de voir comment seront pris en compte les propositions faites durant les Etats généraux.

Principe n° 2 Des études d’impact moins juridiques et plus pragmatiques permettant véritablement d’examiner la pertinence de la législation et d’envisager des alternatives.

Principe n°3 Pas de nouveaux textes réglementaires sans une évaluation réaliste et un avis motivé de la CCEN. L’objectif étant d’imposer la sincérité de l’évaluation des coûts de l’ensemble des textes par la CCEN. Nous constatons que la fourchette des évaluations fournies par les services de l’Etat est souvent fort loin de la réalité.

Principe n°4 Donner une véritable place aux collectivités locales dans l’élaboration de la réglementation européenne mais également ne pas ajouter nos normes franco-françaises aux normes européennes nous pénalisant un peu plus dans la course à la compétitivité.

Principe n°5 Permettre aux collectivités locales d’être actrices de l’élaboration des textes qui les concernent et ne pas laisser au seul pouvoir central le fait de décider ce qu’il estime bon pour les territoires.

Principe n°6 Impliquer les ministères et les collectivités dans la normalisation AFNOR.

Principe n°7 Réduire l’instabilité juridique. L’objectif est clairement de stabiliser le droit. Chacun sait que l’un des principaux griefs fait par les collectivités et les entreprises est l’instabilité permanente de la loi qui supprime toute visibilité et lisibilité.

Principe n° 8 Organiser le reflux normatif. Le Président de la république vient de demander de s’attaquer au stock de normes mais aussi de supprimer une norme lorsque l’on en créait une.

Principe n° 9 Pallier l’absence de décrets d’application. Bruno Sido exposait encore lundi au Président de la république que nous attendions que des décrets prêts paraissent sur les possibilités de rapprochement des services des SDIS et des Conseils généraux

Principe n° 10 Rendre la réglementation accessible à toutes les collectivités locales quelle que soit leur taille. En clair rendre lisible le droit.

Principe n° 11 Passer de la sur-réglementation à la réglementation intelligente

Principe n° 12 Alléger les coûts de la réglementation pour les collectivités locales

Principe n° 13 Adapter les normes à la taille des collectivités. C’est l’adaptabilité si chère au Président de la république et au Président du Loiret et objet de l’article 1er

Principe n° 14 Par la voie du dialogue et de la concertation, créer de la souplesse dans l’application des normes au niveau local

Principe n° 15 Réduire les délais et la complexité des procédures

Principe n° 16 Limiter les affichages pour plus de transparence

Principe n° 17 Assurer une planification des politiques locales plus cohérente

Principe n° 18 Faire face au manque d’ingénierie publique suite à la disparition de nombreux services déconcentrés de l’Etat

Principe n° 19 Les collectivités locales face à la justice

Principe n° 20 Réduire les poches de pouvoir absolu. Les élus sont demandeurs d’une vraie réflexion sur les pouvoirs des DRAC en matière de fouilles ou les ABF

Au travers de 262 propositions pour simplifier le droit applicable aux collectivités qui résultent des auditions, il est ressorti que la simplification était urgente face à l’engrenage normatif qui entrave l’action des collectivités territoriales en procédant à un changement de la gouvernance normative entre l’Etat et les collectivités locales.

L’allégement des contraintes des collectivités face aux normes rigides et coûteuses est une nécessité en changeant en profondeur la culture normative de l’état et en imposant une obligation de résultat plutôt que de moyen.

À ce titre, j’ai proposé entre autre de limiter à 15 le nombre de ministères. Je constate que les candidats à la présidence de la république se fixent souvent un objectif proche, mais n’arrivent jamais à le mettre en œuvre.
J’ajouterai que je suis intimement persuadé qu’il faut également avoir le courage de réduire très sensiblement le nombre de parlementaires. Cela mériterait un vrai débat au moment de la discussion sur le cumul.

J’ai remis ce rapport sur la simplification des normes au Président Nicolas Sarkozy en juin 2011 et ai déposé la PPL le 4 août 2011. Le Président Gérard Larcher persuadé de l’importance de ce texte pour le bon fonctionnement de nos collectivités a saisi le Conseil d’Etat, une première pour le Sénat.

J’ai été auditionné par le Conseil d’Etat début septembre 2011. Le processus a été interrompu suite au changement de majorité au Sénat. Le Président Jean-Pierre Bel persuadé également, je le pense, de l’intérêt de ce texte a relancé le processus et demandé au Conseil d’Etat de bien vouloir lui remettre son rapport.

La PPL comme chacun le sait a été étudiée en séance au Sénat le 15 février 2012. La proximité des élections présidentielles et législatives a probablement eu une influence sur le débat. En définitive, il a été décidé en février, il y a 8 mois, un renvoi en commission.

Cette nouvelle présentation d’aujourd’hui fait suite à ce renvoi. Je pense qu’en 8 mois la commission a pu se faire une idée et se positionner sur chacun des articles. A priori cela n’a pas été le cas pour l’article 1 pour lequel la Commission n’a pas été en mesure de proposer de rédaction.

Fin 2011 le Président Jean-Pierre Bel a décidé d’organiser les Etats généraux de la démocratie territoriale. Comme chacun le sait lors de ses différentes étapes, enquêtes, réunions départementales, et réunion des 4 et 5 octobre derniers à Paris les normes ont été au centre des préoccupations des élus.

Le Président de la république François Hollande s’est largement exprimé sur le sujet et a cité à plus de 10 reprises le terme des normes dans son discours. Il a clairement plaidé pour la simplification des normes.

Je reprends certaines de ses interventions « la confiance c’est enfin l’allégement des normes. J’ai compris que c’était une des préoccupations sortie de vos Etats généraux ». Ou encore « mais nous ne pouvons plus accepter cette situation en terme de coûts pour les collectivités, en terme de délais pour les procédures ».

Le Président du Sénat, Jean-Pierre Bel s’est également largement exprimé sur le sujet.

Dans le journal la République du Centre du 4 octobre 2012, il annonçait au sujet des 2 journées des Etats Généraux « Nous allons faire ressortir le point de vue des élus… sur la simplification des normes. Nos territoires sont divers, or, on fait des lois qui doivent s’appliquer partout comme si toutes les situations étaient les mêmes partout. La notion d’adaptation dans l’application des lois est essentielle ».

Ainsi les deux Présidents de la République successifs, les deux Présidents du Sénat et les deux Premiers Ministres qui se sont succédés, ont tous la conviction que la simplification des normes est un élément essentiel dans le cadre du fonctionnement de nos collectivités. Nous sommes là dans une continuité parfaite.

Le point central qui a été abordé par tous les élus et par les plus hauts responsables de l’Etat est celui de « l’adaptabilité ».

Tous sont convaincus qu’il est nécessaire d’adapter les normes aux territoires.

Vous connaissez tous la PPL que nous allons étudier aujourd’hui.

Son article 1 vise ainsi à introduire dans notre droit positif le principe de proportionnalité des normes et celui de leur adaptation à la taille des collectivités.

Suite au rapport du Conseil d’Etat j’ai pris en compte toutes ses remarques et proposé un amendement à l’article 1er de la PPL que j’ai déposée. Il a l’avantage de donner satisfaction aux orientations définies par le Président de la république, par le Premier ministre et le Président du Sénat.

J’ai bien vu dès la première discussion en février 2012 que cette proposition n’avait pas l’air de plaire à la majorité du Sénat qui n’avait pas encore la majorité à tous les niveaux et je constate que cette orientation de l’adaptabilité n’est pas encore totalement intégrée au parlement bien qu’elle le soit au plus haut niveau de l’Etat. Je pense qu’il faudra être patient ce qui ne m’empêche pas de redéposer un amendement, celui qu’avait présenté Madame Gourault, que je trouve tout à fait compatible avec ma conviction sur le sujet. De l’adopter, ce serait donner un signe aux élus qui l’attendent avec impatience. Ne les avez-vous pas entendus lors des Etats généraux réclamer à l’unisson la simplification des normes ?

Je me permets en cet instant de citer une partie de l’avis du Conseil d’Etat sur l’adaptabilité. Je voudrai aussi rassurer Monsieur Alain Richard. Cet avis n’est pas une propriété privée d’Eric Doligé. Il appartient au Président du Sénat d’en disposer. Pour ma part ayant pu en avoir copie je l’ai mis à disposition de ceux qui me l’ont demandé.

Cet avis nous dit concernant cet article 1er « en vue de poursuivre l’objectif justifié, de remédier aux contraintes entraînées, pour de nombreuses collectivités, par l’application de mesures réglementaires dont la multiplication est un sujet légitime de préoccupation, il appartient au législateur de prévoir les adaptations tenant compte notamment de la situation des collectivités territoriales de faible capacité financières …. ».

Je fais confiance à la majorité pour reprendre à son compte cet article 1er dans ce texte ou dans un prochain texte. Cette orientation est irréversible.

J’avais également évoqué dans mon rapport la difficulté que nous aurions à atteindre les objectifs de délais que le Parlement s’est fixé généreusement dans diverses lois (de manière que l’on pourrait qualifier « à responsabilité limitée »), il s’agit de deux sujets délicats celui des normes environnementales et de l’accessibilité.

C’est là le sujet d’inquiètude n° 1 soulevé par les élus. Ils sont tous conscients que pour des questions de coûts et techniques ils ne seront pas au rendez vous des dates fixées par nos lois.

Ce lundi 24 octobre, lors de la réception des représentants des Conseils généraux, le Président de la république a précisé alors que j’avais évoqué devant lui les normes « sur les normes il faudra que nous ayons une discussion franche avec les associations. Sur le handicap, l’assainissement, l’environnement, le calendrier est impossible ».

Je pense que les débats risquent d’être tendus lorsqu’il faudra nécessairement ré aborder ces sujets et ce sera à vous, Mesdames et Messieurs de la majorité de relancer cette problématique.

Les articles suivants de la PPL relatifs à la CCEN et à la CERFRES ont fait l’objet d’amendements intéressants.

Je regrette toutefois que l’idée d’une commission consultative départementale d’application des normes n’ait pas été comprise. Son but n’était certes pas de créer une commission supplémentaire qui apporterait des contraintes nouvelles, mais d’avoir une structure faite d’anciens élus. Je pense qu’avec la loi sur le non cumul beaucoup vont être disponibles. Ils pourraient aider les maires en exercice à défendre par cet intermédiaire neutre leurs difficultés d’application de certaines normes inadaptées à leur territoire. Ils avaient un rôle de médiation entre les collectivités et les services déconcentrés de l’Etat.

Sur le fonctionnement des collectivités territoriales de très nombreux articles de la PPL ont été adoptés avec quelques modifications.

L’article 18 sur les CCAS a fait débat. Lors d’une discussion il y a quelques mois j’avais précisé que je n’étais pas opposé à ce que l’on établisse un seuil au delà duquel les CCAS seraient obligatoires.
À contrario, en dessous il pouvait y avoir faculté de faire un choix. Ce seuil à été proposé par amendement à 1 500 habitants. La proposition est intéressante. Je crois même qu’une obligation de création d’un CIAS a été proposé pour les intercommunalités.

Le titre 3 est relatif à l’urbanisme et l’aménagement. La commission a proposé de supprimer la plupart des articles. Je peux comprendre vos interrogations face à un vrai sujet et je reprendrai la phrase de Patrice Gélart en commission « des dispositions mal écrites et inapplicables donnent lieu à des procédures interminables devant les tribunaux administratifs … ».

Il me paraît important d’y revenir plus tard.

Le Président de la république a précisé ce lundi que tous les ministères ont été saisis et doivent proposer des simplifications de normes.

Je peux vous confirmer que j’ai déjà fait ce travail avec les ministères il y a quelque mois et que les propositions qui vous sont soumises ont été vues et passées au peigne fin avec tous les ministères concernés. Il me semblerait surprenant que l’on en arrive a des propositions différentes uniquement parce que la majorité a changé. Ce ne sont pas des problèmes politiques mais des problèmes pragmatiques.

Un article, le 27, qui me tenait à cœur avait trait à l’archéologie préventive. Il consistait à encadrer la signature de la convention afin de limiter les dérapages et tout ce que cela peut entraîner.
J’ai vu que vous aviez supprimé cet article au motif que le ministère de la culture préparait un nouveau texte sur l’archéologie préventive. Je vous dit que je crains le pire en la matière.

J’ai vécu, comme certains d’entre vous, plusieurs réformes sur le sujet qui avaient pour but de simplifier, d’alléger les coûts. Résultat, à chaque fois cela a conduit à plus de complexité et des augmentations de charges sous la pression des professionnels.

Cela est devenu insupportable à tel point que c’est dans la hiérarchie des problèmes l’un des plus importants.

Nous constatons avant de pouvoir accueillir une entreprise des coûts qui atteignent régulièrement 1 voire plusieurs millions d’€.

Dans ces conditions il ne faut pas s’étonner de constater que des entreprises passent leur chemin et aillent s’implanter dans des pays plus accueillants où les surcoûts ne sont pas aussi importants et où les délais sont compatibles avec les exigences de l’entreprise.

Pensez-vous que dans une société en grande difficulté nous puissions toujours nous permettre d’investir des montants de plusieurs millions d’€ sur une opération de fouille avec des délais longs alors que l’on sait à l’avance ce que l’on va découvrir. N’y-a-t-il pas des priorités à définir et à mieux cerner sur ce sujet ?

Pour terminer cette PPL j’ai souhaité proposer la fusion des deux réseaux intervenant dans le dépistage et la lutte contre les infections sexuellement transmissibles et les centres d’information de dépistage et de diagnostic des infections sexuellement transmissibles. Le Conseil d’Etat a précisé que cette mesure de simplification ne soulevait pas par elle même de difficulté de principe.

J’avais prévu, pour diverses raisons, de retirer cet article 33. L’avis positif sur cette fusion rendu à l’unanimité par le Conseil National du Sida sur la fusion des centres de dépistage et de diagnostic du VIH et des IST et publié le 5 octobre 2012 m’a convaincu de réintroduire cet article.

Je souhaite que nous puissions dépasser sur ce dossier de la simplification des normes les clivages politiques habituels.

Au cours de 6 derniers mois chacun a pu constater qu’à tous les niveaux de l’Etat et que tous les élus souhaitaient avancer rapidement et enfin voir traiter ce dossier des normes.

Le 10 octobre 2012, le Président Jean-Pierre Bel a demandé à notre Haute Assemblée de préparer une PPL sur la simplification des normes dans la foulée des Etats généraux de la démocratie locale.

J’ai le plaisir de vous proposer cette PPL ce qui devrait faire gagner beaucoup de temps et surtout permettra de rendre irréversible cette marche vers la simplification des normes.

J’ajouterai pour conclure que 65 amendements ont été proposés. Je m’interroge quant à certains de ceux-ci ; telle la douzaine qui a été déposée par notre collègue Jean-Pierre Michel après l’article 18 qui ont principalement trait à l’hébergement des personnes âgées.

Cela ressemble à des cavaliers. Ils montrent certes la nécessité de simplifier en tous domaines, mais à eux seuls ils mériteraient une loi spécifique. Peut-être sur la dépendance !

J’espère simplement que ces amendements n’ont comme seul but que d’enrichir le texte et non de l’empêcher d’arriver à son terme aujourd’hui.